DO_ak_gosslug

Академия управления при Президенте Республики Беларусь

Система открытого образования


Вечер Л.С.




ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Курс лекций









Минск
2005
УДК
ББК
М24

Серия основана в 2001 году
Рецензенты:

Рекомендовано к изданию Комиссией по приемке и аттестации электронных версий учебных и учебно-методических материалов Академии управления при Президенте Республики Беларусь.

Вечер Л.С. Государственная служба: Курс лекций  Мн.: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2005. –с.
ISBN


Курс лекций предназначен для студентов системы открытого образования Академии управления при Президенте Республики Беларусь, обучающихся по специальности «Государственное управление и экономика».

УДК
ББК
ISBN
(
Вечер Л.С., 2005


(
Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2005


СОДЕРЖАНИЕ
13 TOC \o "1-3" \h \z 1413 LINK \l "_Toc117327295" 14ВВЕДЕНИЕ 13 PAGEREF _Toc117327295 \h 1471515
13 LINK \l "_Toc117327296" 14ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ПРЕДМЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 13 PAGEREF _Toc117327296 \h 1491515
13 LINK \l "_Toc117327297" 14Лекция 1. Понятие, сущность и предмет государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327297 \h 1491515
13 LINK \l "_Toc117327298" 14Объективная необходимость, понятие, сущность государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327298 \h 1491515
13 LINK \l "_Toc117327299" 14Государственная служба в системе государственного управления 13 PAGEREF _Toc117327299 \h 14181515
13 LINK \l "_Toc117327300" 14Предмет и задачи курса «Государственная служба» 13 PAGEREF _Toc117327300 \h 14341515
13 LINK \l "_Toc117327301" 14Контрольные вопросы к теме №1 13 PAGEREF _Toc117327301 \h 14371515
13 LINK \l "_Toc117327302" 14ТЕМА 2. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 13 PAGEREF _Toc117327302 \h 14391515
13 LINK \l "_Toc117327303" 14Лекция 2. Теоретико-методологические аспекты государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327303 \h 14391515
13 LINK \l "_Toc117327304" 14Сущность кадровой политики на государственной службе 13 PAGEREF _Toc117327304 \h 14391515
13 LINK \l "_Toc117327305" 14Моральные основания генезиса и преодоления аномалий государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327305 \h 14461515
13 LINK \l "_Toc117327306" 14Стабильность института государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327306 \h 14561515
13 LINK \l "_Toc117327307" 14Структура теории государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327307 \h 14611515
13 LINK \l "_Toc117327308" 14Контрольные вопросы к теме №2 13 PAGEREF _Toc117327308 \h 14661515
13 LINK \l "_Toc117327309" 14ТЕМА 3. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ 13 PAGEREF _Toc117327309 \h 14681515
13 LINK \l "_Toc117327310" 14Лекция 3. Государственная служба как социально-правовой институт 13 PAGEREF _Toc117327310 \h 14681515
13 LINK \l "_Toc117327311" 14Социальная природа государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327311 \h 14681515
13 LINK \l "_Toc117327312" 14Социальный характер функционирования государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327312 \h 14751515
13 LINK \l "_Toc117327313" 14Сущность государственной службы, как социально-правового института и сферы деятельности 13 PAGEREF _Toc117327313 \h 14801515
13 LINK \l "_Toc117327314" 14Контрольные вопросы к теме №3 13 PAGEREF _Toc117327314 \h 14921515
13 LINK \l "_Toc117327315" 14ТЕМА 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ТЕХНОЛОГИИ ЕЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ 13 PAGEREF _Toc117327315 \h 14941515
13 LINK \l "_Toc117327316" 14Лекция 4. Государственная служба и технологии ее взаимодействия с общественностью 13 PAGEREF _Toc117327316 \h 14941515
13 LINK \l "_Toc117327317" 14Диалог государственной службы и общественности – важная предпосылка демократического устройства государства 13 PAGEREF _Toc117327317 \h 14941515
13 LINK \l "_Toc117327318" 14Правила взаимодействия государственной службы с общественностью 13 PAGEREF _Toc117327318 \h 141021515
13 LINK \l "_Toc117327319" 14«Электронное правительство» как новейшая технология работы государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327319 \h 141071515
13 LINK \l "_Toc117327320" 14Контрольные вопросы к теме №4 13 PAGEREF _Toc117327320 \h 141151515
13 LINK \l "_Toc117327321" 14ТЕМА 5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ 13 PAGEREF _Toc117327321 \h 141161515
13 LINK \l "_Toc117327322" 14Лекция 5. Государственная служба в Республике Беларусь 13 PAGEREF _Toc117327322 \h 141161515
13 LINK \l "_Toc117327323" 14Основы организации государственной службы в Республике Беларусь 13 PAGEREF _Toc117327323 \h 141161515
13 LINK \l "_Toc117327324" 14Основы правового положения государственного служащего 13 PAGEREF _Toc117327324 \h 141291515
13 LINK \l "_Toc117327325" 14Прохождение государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327325 \h 141361515
13 LINK \l "_Toc117327326" 14Контрольные вопросы к теме №5 13 PAGEREF _Toc117327326 \h 141441515




13 LINK \l "_Toc117327327" 14ТЕМА 6. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 13 PAGEREF _Toc117327327 \h 141461515
13 LINK \l "_Toc117327328" 14Лекция 6. Эффективность государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327328 \h 141461515
13 LINK \l "_Toc117327329" 14Проблема эффективности в теории административного управления 13 PAGEREF _Toc117327329 \h 141461515
13 LINK \l "_Toc117327330" 14Критерии эффективности государственного управления и государственной службы 13 PAGEREF _Toc117327330 \h 141551515
13 LINK \l "_Toc117327331" 14Эффективность госслужбы и деятельности руководителей 13 PAGEREF _Toc117327331 \h 141591515
13 LINK \l "_Toc117327332" 14Контрольные вопросы к теме №6 13 PAGEREF _Toc117327332 \h 141671515
13 LINK \l "_Toc117327333" 14ТЕМА 7. КУЛЬТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО 13 PAGEREF _Toc117327333 \h 141681515
13 LINK \l "_Toc117327334" 14Лекция 7. Культура государственного служащего 13 PAGEREF _Toc117327334 \h 141681515
13 LINK \l "_Toc117327335" 14Государственные служащие как социально-профессиональная общность 13 PAGEREF _Toc117327335 \h 141681515
13 LINK \l "_Toc117327336" 14Духовная культура государственного служащего 13 PAGEREF _Toc117327336 \h 141731515
13 LINK \l "_Toc117327337" 14Значение организационной культуры для поведения государственного служащего в административной среде 13 PAGEREF _Toc117327337 \h 141841515
13 LINK \l "_Toc117327338" 14Коммуникативная культура государственного служащего 13 PAGEREF _Toc117327338 \h 141901515
13 LINK \l "_Toc117327339" 14Контрольные вопросы к теме №7 13 PAGEREF _Toc117327339 \h 142011515
13 LINK \l "_Toc117327340" 14ТЕМА 8. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ 13 PAGEREF _Toc117327340 \h 142031515
13 LINK \l "_Toc117327341" 14Лекция 8. Зарубежный опыт организации государственной службы и проведения административных реформ 13 PAGEREF _Toc117327341 \h 142031515
13 LINK \l "_Toc117327342" 14Концептуальные основы организации государственной службы в условиях рыночной экономики и демократической политической системы 13 PAGEREF _Toc117327342 \h 142031515
13 LINK \l "_Toc117327343" 14Особенности государственной кадровой политики и организации государственной службы в зарубежном опыте 13 PAGEREF _Toc117327343 \h 142081515
13 LINK \l "_Toc117327344" 14Основные подходы к реформированию государственной службы в развитых странах на современном этапе 13 PAGEREF _Toc117327344 \h 142181515
13 LINK \l "_Toc117327345" 14Контрольные вопросы к теме №8 13 PAGEREF _Toc117327345 \h 142291515
13 LINK \l "_Toc117327346" 14ЭКЗАМЕНАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ 13 PAGEREF _Toc117327346 \h 142301515
13 LINK \l "_Toc117327347" 14ЛИТЕРАТУРА 13 PAGEREF _Toc117327347 \h 142331515
15 ВВЕДЕНИЕ
Содержание работоспособной и эффективной системы государственного управления – необходимое условие обеспечения динамичного социально-экономического развития Республики Беларусь. На исключительную актуальность решения этой проблемы постоянно обращает внимание Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко.
Мировой опыт показывает, что реформы государственного управления и государственной службы проводятся по различным сценариям с учетом национальных и региональных особенностей, что совокупность факторов, формирующих содержательное наполнение и определяющих эффективность функционирования государственной службы, скопировать невозможно, однако, общая направленность реформирования четко прослеживается. Это – повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных услуг населению.
В Республике Беларусь формируется правовая база государственной службы, а именно, принят Закон «О государственной службе в Республике Беларусь», указом Президента Республики Беларусь введен квалификационный экзамен для лиц, впервые поступающих на государственную службу, другие документы. Идет процесс совершенствования кадровой политики и кадровых технологий в системе государственной службы, включая должностные регламенты, управление качеством деятельности на индивидуальном уровне, карьерный рост, этические аспекты функционирования государственной службы, в том числе, вопросы дисциплины, контроля над соблюдением этических норм поведения государственных служащих и так далее.
Преобразования в социальной системе основываются на человеке, работнике системы управления. Система управления, делающая больше и качественнее, и стоящая меньше, это то, к чему нужно стремиться, совершенствуя систему государственного управления и, в частности, ее государственную службу.
В курсе лекций «Государственная служба» реализуется качественный подход, заложенный Кафедрой теории и практики государственного управления Академии управления при Президенте Республики Беларусь в учебных планах подготовки специалистов в области государственного управления.
Курс лекций составлен на основе правовых документов, имеющейся учебной литературы по государственной службе, и предназначен для студентов системы открытого образования, обучающихся по специальности «Государственное управление и экономика».
Доцент кафедры
Теории и практики государственного
управления
Вечер Л.С.
ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ПРЕДМЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Лекция 1. Понятие, сущность и предмет государственной службы
Основные понятия:
государственная служба; государственный аппарат; государственное управление; цели государственной службы; классификация государственных служащих; виды государственной службы.
Объективная необходимость, понятие, сущность государственной службы
Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль между государством и обществом.
Главный критерий выделения ее сущности заключается в ее основном предназначении – профессионально выполнять и компетентно реализовывать функции государственного управления по организации и регулированию общества. В претворении задач и функций государства по руководству обществом состоит функциональное назначение государственной службы.
Сущность государственной службы имеет социальную обусловленность, так как преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении общественным интересам. Решая многие общественные и государственные задачи, госслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая должна служить обществу.
Государственная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан и систему отношений, обеспечивающих выполнение полномочий государственных органов, а также реализацию задач и функций государства.
Государственная служба в демократичном обществе создается в интересах всех граждан для обеспечения осуществления государственной власти и государственного управления в интересах личности, общества и государства. Ее следует рассматривать:
как социальный институт. Она представлена гражданами конкретной страны, обладающими ценностями, интересами, потребностями и качествами, призванными обеспечить профессиональное осуществление целей и функций государства и государственного управления. Социальная общность государственных служащих выполняет волю народа посредством исполнения и обеспечения реализации полномочий системы государственных органов;
как правовой институт. Государственные служащие действуют на основе законов и других нормативных актов от имени государственных органов. Взаимоотношения и организация деятельности государства и государственного служащего осуществляется на основе законов государства;
как организационный институт. Она призвана осуществлять и обеспечивать упорядоченное и эффективное функционирование системы государственной власти и государственного управления. Организация государственной службы должна быть адекватна целям и задачам государственного управления;
как профессиональную деятельность. Общество заинтересовано в качественном государственном управлении, которое обеспечивается высокими требованиями к государственным служащим, эффективной государственной кадровой политикой в государственной службе.
Государственный аппарат, состоящий из профессионалов-управленцев, призван обеспечить эффективность всего государственного, закрепленного в институтах и изменяемого посредством их. Для этого он должен быть един, целостен, субординирован по вертикали и координирован по горизонтали. При этом одна из ключевых задач состоит в том, чтобы посредством всех возможных ресурсов и действий заложить в государственном аппарате, затем развить и укрепить интеллектуальное ядро, отвечающее уже известным парадигмам XXI века. Для этого необходимо: создание открытой, демократической конкурентной системы, основанной на привлечении в государственный аппарат талантливых людей, осознающих всю меру ответственности за свои действия; обеспечение в самом аппарате творческой атмосферы для раскрытия потенциала каждого государственного служащего: внедрение нормативно-регулируемой служебной карьеры; установление взаимосвязей и взаимной ответственности государственного аппарата и структур подготовки и повышения квалификации государственных служащих; упорядочение изучения и использования зарубежного опыта; ведение персонального стимулирования специалистов, высокопрофессиональных, развивающихся в области государственного управления; популяризация государственной службы.
Аксиомой государственного строительства является обязательное формирование профессионального чиновничества, соответствующего задачам государства, его целям, политическому устройству и функциям. Государство не может существовать без специально созданного аппарата, без эффективной системы государственной службы. Серьезные трудности, возникающие на современном этапе, во многом объясняются игнорированием безотлагательности и сложности задачи формирования качественно новой системы государственной службы.
Актуальность научно-методического осмысливания становления современной эффективной государственной службы обусловлена целым рядом причин.
Во-первых, эффективность деятельности государства и благополучие общества определяются, прежде всего, качественным исполнением функций управления во всех ветвях государственной власти, состоянием государственного аппарата и, в первую очередь, его кадрового потенциала. Это требует проведения эффективной, основывающейся на необходимой правовой базе кадровой политики, которая должна позволить формировать качественно работающий состав профессиональных чиновников.
Во-вторых, государственная служба представляет весьма сложный комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, характеризующийся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей.
В-третьих, необходимо превратить государственную службу в средство формирования правового государства, обеспечивающего необходимые условия его взаимодействия с обществом и отдельным гражданином, а в конкретном плане определяющего масштаб, пределы и задачи регламентации государственно-служебных отношений, правового статуса государственного служащего.
В-четвертых, сложный и комплексный характер государственно-служебных и общественных отношений, возникающих в связи с организацией и функционированием государственных органов власти.
Государственная служба имеет не только материальные измерения в виде времени службы либо произведенных продуктов. Она заключается в духовной, идейной, ценностной обязанности того, кому служат, и того, кто служит. Более того, – в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важному для них идеалу, интересу, делу.
В настоящее время многие ученые смотрят на государственную службу шире и предлагают ее понимание как государственно-правового и социального института. Такое понимание требует комплексного подхода, широкого использования знаний философии, политологии, социологии, экономической теории, макро- и микроэкономики, социального менеджмента, государственного и муниципального управления, корпоративной культуры и др.
Только на такой базе можно сосредоточить внимание на освоении практических умений и навыков, конкретных технологиях управленческой деятельности, методах анализа и решения конкретных проблем государственных органов власти.
При изучении государственной службы нужно учитывать и точку зрения, трактующую государственную службу, как систему публично-правовых отношений между государством и служащим, основанных на подчинении и имеющих своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направленную к осуществлению государственной задачи. Такой подход позволяет в полной мере учесть управленческие, организационные, экономические, правовые, психологические и многие другие аспекты государственной службы, понять сущность бюрократии как профессионального и социального слоя общества, государственного служащего как гражданина и человека и др.
В литературе встречаются различные формулировки государственной службы (см. схема 1.1.).








Государственная служба имеет свое место в обществе, и необходимо стремиться к тому, чтобы оно было адекватным и эффективным, системно связанным с другими явлениями. Нельзя ни недооценивать, ни переоценивать государственную службу. С ее помощью нельзя решить все проблемы, поскольку это всего лишь один из социально-правовых институтов. Вместе с тем, это значимый фактор укрепления государства и усиления его влияния на общество. Для того чтобы государственная служба достигла своих целей, она должна ориентироваться на следующие, предъявляемые к ней, требования:
демократический характер построения и функционирования;
целостность государственной службы на всей территории;
согласованность концептуальных подходов в правовом регулировании и организации многообразных проявлений государственной службы в различных ее уровнях и видах;
целенаправленность всех элементов и взаимосвязей государственной службы на обеспечение рациональности и эффективности процессов взаимоотношений в обществе и государственного управления;
придание государственной службе общественного авторитета, обеспечение доверия граждан, способности привлекать к себе лучшие интеллектуальные и нравственные силы страны.
Большой методологический смысл имеет четкое установление верхней и нижней границ государственной службы и в их пределах – ее структуры. Очевидно, что не все формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства могут быть отнесены к государственной службе. В демократическом государстве государственный аппарат должен быть широко и тесно связан с обществом, воспринимать его интересы, настроения, взгляды, получать доверие от общества. Поэтому в нем существует значительное число государственных должностей, имеющих политический характер. Суть таких должностей двояка.
С одной стороны, посредством их исполнения формируется государственная политика, осуществляется нормотворчество и иное нормоустановление. С другой, для них устанавливается особый порядок замещения – выборы обществом или по его поручению представительными органами государственной власти. Перечень государственных должностей политического характера обычно устанавливается в конституциях или иных приравненных к ним государственных актах. Как правило, он очень узок и касается только тех государственных должностей, которые напрямую связывают соответствующие государственные органы с обществом.
В государственном аппарате в целом, в различных государственных органах в силу их большого информационно-технического обеспечения осуществляется широкий круг видов профессиональной деятельности, которые носят вспомогательный, обслуживающий, организационно-технический характер. Для исполнения обязанностей по таким рабочим местам необходима профессиональная подготовка, но она существенно отличается от профессиональной подготовки по государственной службе. Их статус вполне может регулироваться трудовым законодательством.
Таким образом, можно считать, что верхней границей государственной службы являются государственные должности, обладающие политическим характером, а нижней – рабочие места в государственных органах, связанные с организационно-техническим обслуживанием их функционирования.
Как показывает зарубежный опыт, сущностные черты, возможности государственной службы в современных демократических странах сводятся к следующим:
в государственном аппарате большинство персонала имеет непосредственное отношение к государственной службе, что позволяет видеть в ней огромный созидательный потенциал;
статус государственных служащих получают лица, профессионально подготовленные для этого, избравшие службу и получившие гарантии ее пожизненности в случае соблюдения принятых на себя публичных обязательств;
пожизненный профессиональный статус лиц, несущих государственную службу, создает у них заинтересованность в крепком государстве, рациональном и эффективном осуществлении государственной власти, в результативности государственного управления;
стабильность персонала государственного аппарата обеспечивает предпосылки для становления правового государства, режима законности, должной реализации правовых нормативных актов;
государственная служба расширяет возможности общества осуществлять контроль законности, рациональности и эффективности реализации государственной власти, организации и функционирования государственного аппарата.
Современная государственная служба связана с целями и функциями государства и должна быть ориентирована на исполнение Конституции и законов, на реализацию государственной политики. Для любого общества, самого сложного и разнополярного по социально-культурной ориентации, государство как форма объединения всех граждан всегда едино и единственно, и в нем может осуществляться только одна государственная политика. Она формулируется всем обществом через демократические институты и закрепляется в Конституции, законодательстве и других государственных актах. Если необходимо менять политику, то делать это можно и нужно посредством правовой и организационной основы государственной и общественной жизни.
В настоящее время взаимосвязи между государством и обществом, между государственными органами и гражданами очень сложны, многообразны и динамичны. Поэтому необходима их дифференциация, конкретизация и систематизация, четкий анализ различных видов деятельности, осуществляемой государственными органами и поручению другими структурами, и необходимо определиться с тем, что действительно относится к проявлениям государственной власти.
Могут меняться идеалы, интересы, цели, но суть службы остается прежней: обеспечить формирование, поддержание и развитие отношений, важных для определенной совокупности людей, социальных слоев, профессиональных групп, организационных структур, идеологических течений.
Государственная служба в системе государственного управления
Государственная служба находится в ряду с такими явлениями, как государство, государственная власть, государственный аппарат, государственное управление, взаимосвязана с ними и, следовательно, только через влияние на них может проявить себя, реализовываться, анализироваться и оцениваться. Как государство нельзя изучить, не связывая его с обществом, человеком, с теми изменениями, которые происходят в экономической, социальной, духовной и политической сферах, так и государственную службу нельзя оценивать вне включенности ее во все процессы реализации государственной власти. Главной с этой точки зрения видится взаимосвязь с государственным управлением, ибо государственная служба ориентирована на его осуществление и совершенствование.
Любой вид управления возникает и объективно обусловлен объединением людей и их взаимодействием в рамках такого объединения. Народ, объединенный, в государство и взаимодействующий через него со всем мировым сообществом, создает самую важную для его исторического развития систему управленческих отношений и нуждается в очень высоком по качеству управлении. К сожалению, в обществе еще не наступило понимание сущности управления и его огромных возможностей в развитии производительных сил и повышении благосостояния людей.
Государственное управление среди всех видов управления занимает особое место, что объясняется некоторыми, только ему присущими свойствами.
Определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект – государство. Государство – структура, способная властно определить линию поведения людей и добиваться ее с помощью принуждения.
Государственное воздействие – регулирование, это, прежде всего, воздействие властное, политическое, которое имеет в основе правовую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.
В силу многоаспектности целей государственного управления «дерево целей» государственной службы должно быть комплексным и включать целевые показатели по следующим направлениям:
формирование общественно-политических и правовых предпосылок, обеспечивающих продуктивную взаимосвязь органов государственного и местного управления с гражданами и поддержку последними их действий;
рационализация форм и методов исполнения государственных должностей на базе научной организации соответствующих видов деятельности, использования достижений науки и мирового опыта, применения современных информационных средств;
обоснование и контроль финансовых и иных материальных затрат по различным уровням и видам государственной службы, определение численности и нормативов издержек по различным государственным должностям;
разработка проектов и практическая реализация нормативных правовых актов и методических материалов, обеспечивающих рациональное функционирование государственной службы;
работа с кадровым потенциалом государственной службы, организация системы профессионального развития государственных служащих;
организация и координация научных исследований в области государственной службы, формирование и использование информационной сети, разработка и использование критериев рациональности и эффективности государственной службы.
Цели государственного управления и государственной службы в целом совпадают и могут быть представлены следующим образом (см. схема 1.2).

Основное, определяющее, что способствует превращению государственной службы в действенный институт государственного управления, заключается в расширении и укреплении взаимосвязей государственного аппарата с обществом и гражданами на всех уровнях и по всем аспектам. Это взаимодействие должно идти как по линии восприятия и отражения в государственном управлении потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества, так и по линии обратных процессов влияния государства и его органов на сознание, поведение и деятельность людей, а также создаваемые ими структуры.
Государственная служба является подсистемой в рамках системы государственного управления. Из этого вытекает, во-первых, невзирая на многообразие и комплексность средств, источников и ресурсов обеспечения рациональности и эффективности государственного управления, решающий вклад в этот процесс вносит государственная служба. Во-вторых, государственная служба должна анализироваться, оцениваться и совершенствоваться под влиянием обратных связей, идущих из состояния, содержания и запросов государственного управления. С точки зрения практических интересов государственного управления должны рассматриваться все проблемы становления современной высокоэффективной государственной службы.
Во многих странах стабильность государства и преемственность его руководства справедливо связывают с государственной службой. Для этого государственная служба должна быть нейтральной по отношению к любым политическим, философским и религиозным взглядам, социальным слоям и группам, а также должна быть ориентирована только на конституцию и законы и направлять свои усилия на их реализацию.
Государственная служба может быть связана только с государственной политикой, находящей отражение в правовых ситуациях, решениях, практике применения законодательной, исполнительной и судебной властей как формы подчинения государства общенациональным интересам. Только при этих условиях функционирование государственной службы создает известную устойчивость и преемственность механизма законного осуществления целей и функций государства в лице его органов власти.
Фактором укрепления связи между государством и обществом является открытость и ответственность государственной службы перед обществом, гражданами. Для этого необходимо постоянно информировать их об управленческих решениях и действиях, объяснять их смысл и целенаправленность, преодолевать бюрократизм, коррупцию и иные негативные явления.
Важным аспектом развития государственной службы как института государственного управления является деятельностное и социально-психологическое состояние в коллективах государственных органов, нравственность поведения и деятельности государственных служащих. Опасна безнравственность любого человека, ибо она несет непременно беду другим людям, но безнравственность, помноженная на силу власти, ущемляет интересы многих, ведет к трагедии всего общества. По мнению ряда авторов, существует, по крайней мере, несколько правил социально-психологического и этического свойства, которые должны быть приняты государственной службой и строго соблюдаться ею.
Во-первых, правовые нормы и процедуры, традиции и обычаи, нравственные требования и нормы этикета не могут иметь каких-либо исключений или послаблений для кого бы то ни было в иерархии государственных служащих.
Во-вторых, должностные лица каждого вышестоящего уровня должны отличаться набором более высоких качеств, выделяться своим интеллектуальным и нравственным развитием.
В-третьих, подлинная служба Отечеству требует от человека полной отдачи. Поэтому в государственной службе признание достоинств и старание человека, определение оснований для продвижения по служебной лестнице должны обязательно ориентироваться на определенный круг заслуг, выступающий критерием оценки и основанием стимулирования.
В-четвертых, направленность государственной службы на стабильность государства, на общенациональные интересы, на обслуживание общества предполагает для лиц, ее несущих, определенные самоограничения.
Важно их придерживаться, причем не только по юридическому принуждению (формальное соблюдение закона), но и по внутренним моральным императивам.
Требует теоретического осмысления классификации государственных служащих.
Многочисленность корпуса государственных служащих, различия в объемах их полномочий в зависимости от занимаемой должности, а также необходимость четко установленного порядка в служебных отношениях, обеспечения заинтересованности служащих в своей работе, вызывают потребность в обоснованной классификации государственных служащих.
Для официальной классификации госслужащих целесообразно избрать такие основания, которые установлены законодательством о государственной службе. Но могут быть также и другие классификационные признаки, позволяющие идентифицировать государственных служащих, определить место каждого из них в системе госслужбы, в иерархии служебных отношений.
Например, классифицировать государственных служащих можно по следующим классификационным признакам: по принципу разделения государственной власти (госслужащие законодательных органов власти, исполнительных, судебных); по классам (высший класс и двенадцать классов государственных служащих в Республике Беларусь); по функциональной роли в процессе государственного управления (госслужащие, выполняющие функции административные, специализированные, правоохранительные, военизированные, военные); по организационно-правовым формам государственных органов исполнительной власти Республики Беларусь (госслужащие министерств, госкомитетов, комитетов, управлений местных администраций) и другие.
Классификация по данным основаниям относится ко всем государственным служащим, так как каждый из них состоит в определенной группе должностей, учрежденных в государственных органах власти. Кроме того, важными критериями ранжирования госслужащих являются уровень их профессионализма и компетентности, готовность и способность к несению соответствующей службы, знания и умения для выполнения задач различного профиля в рамках определенного круга служебных обязанностей. Поэтому далее классификация госслужащих может быть продолжена по иным основаниям. Выделение психологического и акмеологического оснований для создания служебно-должностных типологий позволяет классифицировать госслужащих по характеристикам принятия решений в процессе профессиональной деятельности. В этом случае госслужащих можно разделить: на лиц, принимающих решения, подлежащие исполнению на республиканском или региональном уровне; лиц, принимающих решения, касающиеся отдельных организационных структур и систем государственного управления; лиц, осуществляющих выполнение функций государственных органов, реализацию и контроль принятых решений.
Иные основания классификации госслужащих не противопоставляются тем, которые предусмотрены законом, так как не имеют самостоятельного организационно-правового значения.
Под видом государственной службы понимается её специализация по содержанию, которая, в свою очередь, обуславливается целями и функциями соответствующих государственных органов. Государственная служба, будучи процессуальным явлением, обеспечивает реализацию компетенции государственных органов.
Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер, обеспечивая исполнение всего объема полномочий структур государственного аппарата (госорганов). Выполнение госслужбой многочисленных и разнообразных задач и функций является основанием ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности. Эта деятельность призвана обеспечивать реализацию государственно-управленческих задач и функций, присущих органам государственной власти. Госорганы власти по законодательству Республики Беларусь являются единственной организационной формой осуществления госслужбы. Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам госдеятельности, создает основу для разделения госслужбы на виды. Вопрос о видах государственной службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения эффективности госслужбы в процессе ее совершенствования.
Госслужба, как деятельность по исполнению государственных задач и функций в госорганах различных организационно-правовых форм с различной организационной структурой. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных, внутриорганизационных изменений и т.п. Причем от принадлежности госоргана к тому или иному виду законодательной, исполнительной или судебной государственно-властной деятельности в смысле его отношения к парламенту, правительству или суду, производны и названия той госслужбы, которая в них организуется и функционирует. Собственное же наименование госоргана, будь то Национальное собрание Республики Беларусь, Конституционный суд или министерство, госкомитет и т.д., значения не имеет. Государственная служба Республики Беларусь имеет структуру, которая определяется конституционным устройством государства и функционально-видовыми особенностями деятельности госорганов.
Организуемая в госорганах по сферам и отраслям госвласти и управления, госслужба может быть подразделена на гражданскую и военную. Многофункциональность и специфическая обособленность деятельности госорганов предполагает основания, по которым могут быть выделены и различные подвиды госслужбы, которые к настоящему времени сложились или находятся в стадии формирования. Им свойственны особые функции, внутриотраслевое своеобразие и компетенция, реализация которых осуществляется отдельными госорганами в законодательно установленном порядке.
По принципу разделения власти, т.е. в зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности госслужащие, можно различать госслужбу:
представительной (законодательной) власти, называемой парламентской;
исполнительной власти, называемой правительственной, т.е. осуществляемой в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам госрегулирования (управления);
судебной власти, называемой судебной, т.е. осуществляемой в аппаратах судов всех инстанций.
Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы являются различия в компетенции и предметах ведения госорганов, т.е. в содержании государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью.
Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба – это служба в органах госвласти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду относятся:
президентская госслужба в Администрации Президента Республики Беларусь;
парламентская госслужба в аппаратах палат Национального собрания Республики Беларусь;
правительственная госслужба в аппарате Совета Министров Республики Беларусь;
исполнительная госслужба в республиканских и местных органах исполнительной власти.
Исполнительная служба, названная так условно, бесспорно, является составной частью правительственной службы. Она организуется и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер госдеятельности.
Специализированная госслужба – это реализация особо установленных полномочий госслужащими с соответствующей профессиональной специализацией, исполняющими должностные обязанности в госорганах, имеющими особую (специальную) компетенцию, как правило, для регулирования преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная госслужба выделяется как вид гражданской госслужбы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции соответствующих госорганов, а также необходимого специального профессионального образования для исполнения полномочий по соответствующим госдолжностям госслужбы. К специализированным видам госслужбы относятся такие, которые по своему предметно-деятельностному содержанию отличаются рядом характерных особенностей. Эти особенности отражают профессиональную специализацию государственно-служебной деятельности по реализации задач и функций, возложенных на специально образованный для этих целей госорган. Специализация государственно-служебной деятельности определяется в зависимости от функциональных особенностей госоргана, особенностей предмета ведения и специальной профессионально-образовательной квалификации госслужащих, необходимой для реализации их должностных правомочий, и компетенции, установленной для данного госоргана. Такие госорганы образуются специальными правовыми актами (специальными законами), и, в соответствии со специальным правовым регулированием, организуется и функционирует госслужба специализированных видов. К специализированным видам госслужбы, согласно действующему законодательству и сложившейся системе госорганов, можно отнести:
дипломатическую госслужбу (МИД);
налоговую госслужбу (ГНС);
финансово-кредитную госслужбу и другие.
Специальные функции и специальная компетенция присущи также специально уполномоченным госорганам, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью. Она осуществляется путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неукоснительном соблюдении законодательно установленных порядка, правил и процедур. Именно на такие органы возложены задачи обеспечения законности и сохранения правопорядка. В широко распространенной литературе и разговорной речи их нередко называют спецорганами или компетентными органами, а службу в них – спецслужбой. Госслужба в правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, учрежденных:
в аппаратах органов суда (Конституционный Суд Республики Беларусь, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, в том числе и военные всех инстанций), называемую судебной госслужбой;
в органах прокуратуры, называемую прокурорской госслужбой;
в органах внутренних дел – в милиции (МВД), называемую милицейской госслужбой;
в органах налоговой полиции, называемую налогово-полицейской госслужбой;
в таможенных органах (ГТК), называемую таможенной госслужбой;
в органах Комитета государственной безопасности, называемую госслужбой безопасности;
в органах юстиции (Минюсте, органах и подразделениях, входящих в его систему), называемую госслужбой юстиции;
в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называемую нотариальной госслужбой и другие.
Правоохранительная и военная гбсслужбы во многих отношениях близки и имеют общую специфику, что отражено в действующем российском законодательстве о соответствующих госорганах. По этим основаниям госслужба в правоохранительных и военных органах может быть отнесена к обоим видам госслужбы. Так, офицеры, находящиеся на службе во внутренних войсках, выполняют правоохранительные функции, являясь военнослужащими. В свою очередь, госслужащие правоохранительных органов, занимающие должности, например, в органах милиции, службе безопасности, имеют статус военнослужащих. Сотрудники этих госорганов проходят военную службу с учетом особенностей, предусмотренных специальным законодательством, что обусловлено спецификой выполнения служебных обязанностей.
Военная служба. Военную госслужбу отличает от гражданской ряд особенностей, которые также присущи некоторым видам правоохранительной службы. Эти отличия характеризуются следующими признаками: а) особыми условиями труда, сопряженными с риском; б) профессиональной спецификой; в) служебными обязанностями, в которые входят защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан, материальных ценностей; г) наличием особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников таких госорганов; д) особыми условиями и порядком поступления на службу, ее прохождения (имеются в виду соблюдение более строгих правил несения службы, связанных с необходимостью дисциплины, субординации, выполнения приказов, способность выдерживать порой критические физические и психологические нагрузки, быть в постоянной готовности к ним и т.п.), присвоения специальных званий, проведения испытательного срока, аттестации, прекращения службы; е) умением обращаться с оружием и спецсредствами; ж) наличием определенного в нормативных административно-правовых актах статуса военнослужащих с установленным кругом прав, обязанностей, дисциплинарной ответственности, особым порядком привлечения к видам правовой ответственности (прежде всего, административной и материальной); з) обеспечением денежным содержанием, социальными льготами; и) ношением форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутикой.
Однако, в отличие от службы в Вооруженных Силах, диапазон правоохранительной службы не замыкается, естественно, на решении задач защиты обороноспособности страны. У правоохранительных видов госслужбы более широкий функционально-деятельностный спектр. В отличие от военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных Силах, военнослужащие правоохранительных органов, как правило, наделены полномочиями представителя власти, т.е. их властные полномочия публичного характера выходят за пределы данного правоохранительного госоргана. Из числа госслужащих правоохранительных органов представителями власти признаются, например, сотрудники милиции, налоговой полиции, органов КГБ. Их распорядительные действия (полномочия) могут распространяться на граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе. Как представители власти сотрудники правоохранительных органов наделены правом давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т.д. В этом смысле должностные лица Вооруженных Сил представителями власти не являются (по крайней мере, в мирное время и не в условиях чрезвычайного положения). Поэтому, чтобы избежать терминологической путаницы, понятие «военная служба» следует употреблять, применительно к службе в Вооруженных Силах и военных структурах Республики Беларусь, т.е., прежде всего, в войсках и других воинских формированиях. Этот подвид военной госслужбы можно условно именовать войсковой службой, которая делится по видам и родам войск, подчиненных Министерству обороны и другим силовым ведомствам.
Особенности правоохранительной госслужбы и некоторых других видов гражданской госслужбы, например, таких, как фельдъегерская, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, сотрудники которых являются военнослужащими, отражает термин «военизированная госслужба». К военизированной госслужбе могут быть отнесены:
охранная;
пожарная;
фельдъегерская;
правительственной связи;
чрезвычайных ситуаций (МЧС) и другие.
Сообразно тому, как выстраиваются объем и структура, отражающие виды госвласти, отрасли и сферы управления, а также в зависимости от содержания и характера исполнения госслужащими возложенных на них обязанностей, проводится правовое оформление госслужбы с учетом ее специфики в различных госорганах. Правовые основы организации госслужбы закрепляются в актах общего характера, а также в специальных актах, касающихся отдельных госорганов власти.
Предмет и задачи курса «Государственная служба»
От качества государственной службы в полной мере зависит будущее страны.
Государственная служба является целостной системой, которая объединяет предмет, принципы, цели, задачи, методы регулирования (схема 1.3.).
Объектом изучения курса является государственная служба, как особый социально-правовой и организационный институт. Структурными частями объекта изучения является государственный аппарат, виды и органы государственной службы, государственные должности, процесс прохождения государственной службы.
Под предметом учебного курса «Государственная служба» понимается совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе государственной службы и изучаемых данной дисциплиной. Эти отношения возникают в связи с тем, что государственная служба обусловлена природой и назначением государства, необходимостью организации жизнедеятельности и консолидации общества в современных условиях.
Государственная служба, как учебная и научная дисциплина, носит междисциплинарный характер. Ее проблемы изучаются многими науками: философскими, политическими, юридическими, экономическими, управленческими, социологическими, психологическими и другими. Это создает значительные сложности в разграничении предметов каждой из указанных наук. Теория государственной службы разрабатывается, прежде всего, на основе философии, как методологической науки.
Государственная служба представляет значительный интерес для экономических наук. Во-первых, государственные органы власти осуществляют регулирование значительной части экономических и социальных процессов в обществе. Во-вторых, содержание аппарата самой государственной службы требует значительных затрат.
Особенно тесно государственная служба связана с административным и служебным правом, которые регулируют отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственного аппарата, обслуживающего сферы государственного управления. Они предназначены, наряду с другими отраслями права, для изучения государственной службы, как правового института, регламентирующего государственно-служебные отношения.

Схема 1.3. Предмет курса «Государственная служба»
Объектом социологии является изучение государственной службы, как социального института. Предметом исследования является выявление целей и функций государственной службы, как социального института по отношению к другим институтам государства и общества, анализ ролей, которые играют государственные служащие в соответствии с их статусом и предписанными им образцами поведения, общественные потребности, воздействующие на характер отношений государственных служащих, типов их поведения, норм и ценностей государственной службы в различных условиях.
Задачами учебного курса «Государственная служба» являются:
усвоение природы, сущности и особенности государственной службы;
знание государственной службы и порядка прохождения государственной службы в Республике Беларусь;
изучение теоретических и методологических основ государственной службы;
понимание государственной службы, как социального и правового института;
понимание эффективности государственной службы;
усвоение зарубежного опыта организации и функционирования государственной службы.
Контрольные вопросы к теме №1
Что представляет собой государственная госслужба?
Объясните следующее утверждение: «Государственную службу в демократическом обществе следует рассматривать, как социальный институт, как правовой институт, как организационный институт, как профессиональную деятельность».
Дайте две-три формулировки определения государственной службы. Покажите различия в подходах.
Для того, чтобы государственная служба достигала своих целей, она должна ориентироваться на следующие, предъявляемые к ней требования Назовите эти требования.
Назовите сущностные черты государственной службы.
Что такое «дерево целей» государственной службы? Какие целевые показатели включают в себя?
Государственная служба выступает фактором укрепления связи между государством и обществом. В чем это проявляется?
Назовите правила социально-психологического и этического свойства, которые должны соблюдаться государственной службой.
Что такое классификация государственных служащих?
Кто такой государственный служащий? Дайте определение.
По каким классификационным признакам можно рассматривать государственных служащих?
Назовите виды государственной службы. Охарактеризуйте их.
Что является предметом учебного курса «Государственная служба»?
В чем проявляется междисциплинарный характер курса «Государственная служба»?
Что является объектом изучения курса «Государственная служба»?
Назовите методы изучения государственной службы.
Назовите задачи курса «Государственная служба».
ТЕМА 2. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Лекция 2. Теоретико-методологические аспекты государственной службы
Основные понятия:
кадровая политика на государственной службе; кадровый потенциал на государственной службе; служение; сотрудничество; обслуживание; услужение; системные аномалии; бюрократизм; карьеризм; понятийный аппарат.
Сущность кадровой политики на государственной службе
Под кадровой политикой на государственной службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах государственных служащих.
Суть государственной кадровой политики состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании на государственной службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий по реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечении на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти.
Главной целью государственной кадровой политики на государственной службе является формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном, квалификационном и деловом отношении позволял бы обеспечивать эффективное функционирование и развитие государственного аппарата.
Под кадровым потенциалом на государственной службе имеется в виду совокупная способность кадров государственных служащих к эффективному исполнению должностных обязанностей, достигаемая посредством профессионального образования, практических навыков, опыта и других служебных ресурсов.
Кадровый потенциал государственной службы рассматривается в качестве ключевого фактора, определяющего эффективность государственной власти на всех уровнях и обеспечивающего управляемость процессов реформирования общества, становления правового государства, разработки курса действий, изменений в структуре, стиле и системах управления, взаимодействия человека и государства.
Функционирование государственной службы подчинено целям укрепления государственности, осуществления функций государства по управлению обществом. Поэтому кадровая политика на государственной службе должна отвечать общему курсу внешней и внутренней политики государства.
Государственная служба, как самостоятельный вид профессиональной деятельности, определяет особенности кадровой политики в данной области.
Исходя из сущности кадровой политики на государственной службе, ее главные приоритеты состоят в обеспечении:
государственных органов кадрами государственных служащих;
высокого профессионализма, культуры и нравственности государственных служащих;
эффективного использования кадрового потенциала;
оптимального сочетания преемственности кадров с их сменяемостью;
служебного продвижения государственных служащих.
Конечной целью кадровой политики на государственной службе является формирование профессионального, стабильного и сбалансированного по необходимым параметрам корпуса государственных служащих, способного эффективно, гибко, последовательно и экономично обеспечивать осуществление задач и функций государства.
Предмет кадровой политики на государственной службе составляют процессы и разнообразные меры, направленные на развитие кадрового потенциала государственных служащих. Эти меры включают:
формирование требований и необходимых качеств государственных служащих для выполнения служебных обязанностей;
создание необходимых условий для государственно-служебной деятельности;
контроль за деятельностью государственных служащих и обеспечение на этой основе установленных результатов служебной деятельности.
Субъекты кадровой политики на государственной службе. Отличительной особенностью кадровой политики на государственной службе является ее многосубъектность. Каждому субъекту соответствует свой объем полномочий, ограниченный статусом, назначением, «границами» объекта регулирования. В своих действиях субъекты относительно самостоятельны и независимы. Отсутствие жесткой «вертикали» подчинения в структуре субъектов кадровой политики не означает отказа от единства общих методологических подходов решения кадровых вопросов.
Принципиальная особенность реальной кадровой политики на государственной службе состоит в том, что она может и должна проводиться с учетом сложившейся кадровой ситуации в государственных органах.
Под кадровой ситуацией на государственной службе имеется в виду совокупность реальных обстоятельств, характеризующих состояние наличного кадрового состава государственных служащих и определяющих приоритеты государственной кадровой политики. На нее по оценкам большинства практиков и ученых негативно могут влиять следующие факторы: форсированный рост численности государственных служащих; отсутствие системы подбора кадров на государственную службу; слабая профессиональная подготовка; дефицит компетентности значительной части государственных служащих; «старение» и феминизация кадров государственных служащих; коррупция на государственной службе и др.
Под приоритетами кадровой политики на государственной службе понимаются основные направления государственной кадровой политики в конкретной исторической обстановке.
С учетом сложившейся кадровой ситуации на государственной службе основными приоритетами государственной кадровой политики признаются следующие направления.
1. Сдерживание роста абсолютной численности государственных служащих Приоритетным направлением кадровой политики является приостановка и сдерживание дальнейшего роста численности государственных служащих, а в перспективном плане – ее целенаправленное регулирование, приведение в соответствие с избранной моделью государственного управления.
Самостоятельной проблемой является и унификация должностной структуры государственного аппарата, которая в настоящее время разнородна и не всегда отвечает требованиям сдерживания роста численности государственных служащих.
2. Обеспечение стабильности кадрового состава. На основе стабильности достигается накопление достаточного опыта и обеспечение непрерывности и бесперебойности в работе. Уверенность в стабильности служебного положения – важный фактор морально-психологического характера, стимулирующий эффективную деятельность государственных служащих, повышающий престиж государственной службы.
Обновление кадрового состава должно основываться на преимущественном внимании при подборе к тенденциям «самообеспечения» кадрами и на регулировании масштабов привлечения новых кадров «со стороны». Главными принципами выбора кандидата на должность являются необходимость достижения определенного уровня преемственности в работе, сохранение позитивного опыта и традиций, а также обеспечение новизны подходов к проблемам, решаемым в рамках замещаемых государственных должностей.
3. Нормализация показателей структуры кадров государственных служащих по возрастному и половому признакам. В вопросе нормализации показателей структуры кадрового состава по возрастному признаку приоритетом кадровой политики выступает организованное привлечение на государственную службу молодежи, создание для нее условий служебного роста, закрепление на работе опытных специалистов средних возрастов и постепенное высвобождение работников старших возрастов (при соответствующем кадровом и финансовом сопровождении).
Равный доступ к государственной службе связан с равенством полов.
4. Обеспечение объективной и комплексной оценки профессиональных качеств государственных служащих. При подборе кадров на государственную службу приоритетным направлением кадровой политики является обеспечение объективной и комплексной оценки профессиональных и личностных качеств претендентов на основе четко регламентированных в правовом отношении правил, стандартов и процедур, установление жестких критериев соответствия способностей претендентов квалификационным требованиям к государственным должностям. Немаловажным аспектом является и обеспечение гласности этой работы.
5. Обеспечение однородности кадрового состава по уровню профессиональной подготовки. Задачей кадровой политики является достижение однородности кадрового состава по уровню его профессиональной подготовки, компетентности, наличию управленческих знаний и навыков. Такая однородность обеспечивается не только едиными требованиями подбора кадров на государственную службу, но и действием принципов целенаправленности, одновременности и единого качественного уровня подготовки (обучения) кадров государственных служащих для всех и во всех ветвях власти, что достигается на основе централизованного методического и организационного руководства системой переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Однородность кадрового состава обеспечивает единые подходы к решению государственных, экономических, социальных и иных общественных проблем, создает профессиональную основу для конституционного единства всех ветвей власти, позволяет выработать общий язык для межведомственного и межтерриториального сотрудничества.
6. Обеспечение условий продвижения на государственной службе. Продвижение по службе не должно являться самоцелью, а должно осуществляться с учетом соответствия достоинств кандидатов системе квалификационных требований к должности. На государственной службе каждая должность почетна и значима. Не государственный орган должен приспосабливаться к способностям государственного служащего, а претендент на должность должен обладать требуемыми квалификацией и способностями. Правовое основание служебного роста – способность достижения требуемых результатов, а не поощрение за хорошую работу.
Условия продвижения по службе обеспечиваются на основе рационального сочетания:
автоматизма повышения по службе со стажем службы, возрастом, способностями и заслугами на основе объективной оценки;
повышения в должности с повышением разряда;
организации постепенного, последовательного, нормативного регулируемого служебного продвижения с индивидуальным планированием карьерного восхождения и т.д.
Проведение оценки деятельности государственных служащих должно быть закреплено правовыми актами (включая процедуру проведения такой оценки, определение ее видов, основных критериев, методов и способов учета результатов, вариантов основных организационно-правовых выводов) и отвечать на вопрос: при достижении каких показателей и наличии каких условий гарантируется служебное продвижение?
Нормативная регламентация способов замещения государственных должностей, установление квалификационных требований, организация системы оценок деятельности государственных служащих, стажировок и т.п. образуют правовой режим служебного, должностного продвижения государственного служащего.
Организация продвижения госслужащего по служебной лестнице предполагает и целенаправленное, опережающее формирование кадрового резерва на выдвижение, включающее изучение в перспективе масштабов открытия (образования) вакансий (ввиду служебного продвижения, увольнения, перевода, выхода на пенсию); анализ досье кандидатов на замещение освободившихся должностей (формирование действующего и потенциального резерва на основе специально разработанных требований); подготовительную работу (приоритетное направление на обучение, проведение стажировок на руководящих должностях, ротация кадров, поручения, связанные с разработкой проблемных вопросов, и т.д.).
Государственные служащие обязаны проявлять объективность при выполнении задач, поставленных государственной властью. От каждого государственного служащего требуется – какими бы ни были его личные убеждения – одинаково служить государству, независимо от политической принадлежности его руководителей.
Политическая нейтральность государственных служащих обеспечивает преемственность в государственном управлении независимо от смены политической властной элиты.
Моральные основания генезиса и преодоления аномалий государственной службы
Государственная служба, осуществляясь во взаимодействии государства и гражданского общества, является открытой по отношению к этим субъектам системой и испытывает воздействие множества факторов, формирующихся в указанной среде. Это закономерно отражается на ее состоянии и деятельностных характеристиках.
Возникающие при этом отклонения имеют различные проявления и значения. Одни из них стимулируют адекватный организационно-управленческий ответ, другие ассимилируются системой и включаются в ее органику, третьи продуцируют явные дисфункции, в том числе угрожающие социально-продуктивной результативности государственно-служебной деятельности. Соответственно определяется главная задача управления государственной службой – обеспечение ее надежности, т.е. способности решать стоящие перед ней задачи при изменении внутренних и внешних условий. Проблема надежности государственной службы актуальна в свете развития патологических для службы аномальных явлений – бюрократизма, непрофессионализма, карьеризма и коррупции.
Служба имманентно присуща жизнедеятельности людей. В процессе их взаимодействия образуются связи, основой которых являются целесообразные функции, должные обязательства, а также санкции за их нарушение. Реализация этих функций имеет взаимно обеспечивающий, т.е. служебный, характер. Являясь непременным основанием всех видов социальной практики и закрепляясь в коллективной бессознательной психике, служебные отношения норматируются и определяют поведение индивидов и общностей. Таким образом, служба обретает свои моральные основания.
Характер служебных отношений в кооперационной деятельности и системе «власть – подчинение» формируется в зависимости от типа структур, распределения власти, моральных норм, принятых культурой сообщества, ценностных ориентаций и способа деятельности конкретной личности. Соответственно вариациям в соотношении и комбинации указанных факторов на поле сопряженных дихотомий «для себя – для других» и «свобода – зависимость» служба может осуществляться в различных по социальному и моральному значению формах.
Служение – высшая в социальном и моральном отношении форма службы. Она базируется на принципе «жизнь для других», моральное значение которого заключается в добродетельности – творении добра не за вознаграждение, не в расчете на ответное благо, а исключительно по велению сердца. Основные моральные факторы – обостренное чувство долга, социальная ответственность, верность идеалам и др. Субъект этой формы службы зависит только от своей совести. Служение осуществляется в общественной деятельности, политических движениях, благотворительности.
Кредо служения, принятое государственными деятелями, имеет неоценимое социальное и моральное значение – жизнь, посвященная благополучию Народа, Родины, нравственно облагораживает власть, превращает ее из самоцели в служебное средство.
Сотрудничество – форма службы, основанная на сбалансированной связи субъектов, служащих общей цели и зависящих в своем жизнеустройстве от результатов ее достижения. Сотрудничество наиболее эффективно реализуется в организованных системах социально-гуманистической ориентации. Заинтересованное участие в деятельности для других и одновременно для себя при объективной оценке и справедливом распределении результатов труда раскрепощает деятеля, стимулирует развитие его способа деятельности.
Г.Селье определил моральный принцип таких отношений как «альтруистический эгоизм», подчеркивая социальную и индивидуальную их ценность.
Обслуживание – социально значимая служебная деятельность, связанная с профессиональным оказанием услуг гражданам в сферах торговли, питания, медицинской, социальной и технической помощи, решении коммунальных проблем и т.д. Этот труд вознаграждается или на коммерческой основе – непосредственно за счет средств населения (клиентов), – или из государственного либо муниципального бюджета.
В широком социальном понимании обслуживание является функцией организационных систем, предназначение которых – обеспечивать решение проблем, возникающих в процессе спонтанной социальной самоорганизации.
Услужение, прислуживание – исполнение обязанностей слуги, прислуги. Этот вид службы является продуктом социального неравенства, когда человек, не располагающий достаточным для достойного жизнеустройства способом деятельности, подчиняет себя лично влиятельному субъекту.
Крайне низкую моральную оценку услужение приобретает при его трансформации в угодничество, особенно при проявлении в административной деятельности угодливости как способа сыскания благоволения старшего по должности вплоть до выполнения при нем роли прислуги в решении личных вопросов.
Наемничество – употребление человека как орудия, средства для достижения какой-либо цели. С позиций высокой нравственности наемничество унизительно и аморально. Человек – не средство. Человек – цель. Человек, служащий орудием, призван рассматривать другого человека только как цель поражения. Даже война не оправдывает такого подхода к службе: наемник предаст при первой же задержке жалованья, если, конечно, он по натуре не законченный садист и мародер, что, впрочем, часто свойственно наемникам.
Приведенные здесь вариации служебной деятельности могут участвовать в качестве составляющих во всех сферах служебной деятельности. Их социальное и моральное значение может быть как оправдано, так и подвергнуто сомнению. Соответственно они являются исходным основанием для характеристики нормы или патологии служебного труда, причин и факторов его аномалий.
Нормальное состояние системы – это, прежде всего, ее реальное соответствие своему предназначению, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью функций, подчиненных общей цели.
Государственная служба предназначена для реализации функций государства, направленных на обеспечение целостности и условий эффективной жизнедеятельности национального сообщества (страны). Предметом ее практики является, прежде всего, предупреждение и преодоление патологических отклонений в социальной жизни, с которыми общество путем самоорганизации и самоуправления справиться не может.
Нормальность государственно-служебной деятельности в целом определяется по качественным критериям отношений государства и общества, структурно-функциональному состоянию системы государственной службы и характеру служебного поведения (деятельности) индивидов и групп. Соответственно указанным уровням рассматриваются и аномальные проявления.
Метасистемные аномалии – отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом, являющимся продуцентом социальных девиаций, и государством как правовым социально-упорядочивающим институтом.
Базовым критерием аномалий на этом уровне следует признать отрицательную динамику состояния общества, связанную с нарушением способности государства адекватно реагировать на контрпродуктивные, социально опасные события и явления, т.е. реализовывать свое прямое предназначение – служить обществу. Основной признак такого состояния – существенная дезорганизация процесса воспроизводства ресурсов жизнеобеспечения: материальных (питание, вещи, жилье), человеческих (отрицательная диспропорция рождаемости и смертности) и идеальных (наука, образование, культура, нравственное здоровье). Интегральным индикатором социально неблагоприятных последствий указанной дезорганизации является устойчивое снижение и длительное состояние предельного спада уровня и качества жизни основной части населения. Контрольный критерий национальной опасности этого состояния – неготовность страны к выживанию в условиях ее экономической блокады.
Системные аномалии – структурно-функциональные расстройства системы государственной службы. Проявлениями этих аномалий являются:
смещение цели государственной службы, когда она переключается на обслуживание социально непродуктивной элиты в политической и экономической сферах, обеспечивая ее жизнеспособность и благополучие в ущерб интересам общества;
неадекватность структуры государственных органов задачам и функциям социально-организационной практики;
нарушение субординационных (властная вертикаль) и координационных внутриструктурных связей, рассогласование деятельности «ветвей» и уровней государственной власти;
социальная агнозия – расстройство информационно-аналитической функции государственной службы, проявляющееся в неспособности сбора и анализа информации о социальных процессах или избирательном, социально непродуктивном ее использовании;
нормотворческая дисфункция, проявляющаяся в неоперативности и несовершенстве разрабатываемых проектов государственных решений или расхождениях между социально обоснованными предложениями и политическими установками;
правоприменительная несостоятельность – неспособность обеспечить исполнение принимаемых органами государственной власти решений, проявляющаяся в распространенных правонарушениях в управленческой деятельности и жизни общества.
Локальные (поведенческие) аномалии – отклонения в поведении служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления – социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т.д.
Перечисленные разноуровневые аномалии взаимопроизводны. Так, общие расстройства государственно-общественных отношений могут быть обусловлены аномалиями на системном и локальном уровнях и, наоборот, метасистемные деструкции и дисфункции продуцируют внутрисистемные аномалии и влияют на поведение служащих. Механизм этой взаимосвязи раскрывается в исследовании генезиса аномального процесса.
Высокоморально то, что обеспечивает самореализацию человека, помогает ему раскрыть свой потенциал, развить его и осуществить в личной и социальной жизни. Равно высока моральная оценка труда по обеспечению здоровья социального организма, необходимого для свободного творчества человека. Понимание миссии государственной службы в контексте такой цели и участие в ее реализации – базисный фактор высокой морали государственно-служебной деятельности.
Осуществление этой миссии требует открытости отношений государства и гражданского общества, что означает наличие двусторонней обратной связи, когда стороны в процессе взаимодействия одновременно являются и субъектами и объектами социального управления. Это основной принцип демократического устройства общества. Аномалии государственной службы начинаются с нарушения открытости государственно-общественных отношений. Это происходит, когда государство:
а) всесильно и тотально контролирует социальные и экономические процессы, навязывая гражданскому обществу свои проекты его деятельности, что приводит фактически к ликвидации гражданской свободы. Власть служит себе и ставит на службу государству все общество;
б) подчиняется воле доминирующей части гражданского общества и обслуживает ее интересы (служба олигархии);
в) бессильно или заинтересовано в спонтанном формировании гражданского общества. В этой ситуации государство дистанцируется от общества, закрывается от него и обслуживает само себя, оставляя для своего оправдания лишь имитацию социально-управленческой деятельности.
Смещение цели государства в сторону самообслуживания или службы олигархической верхушке общества радикально меняет как форму, так и содержание служебного процесса, что проявляется, прежде всего, в технологии государственного строительства. Структуры органов власти формируются не как средство реализации функций, продуцируемых проблемами общества, а как опорные образования государственной системы, определяющие те функции, которые необходимы для ее самосохранения. Господство структуры над функцией, когда организационные системы, будучи созданными для решения одних задач, решают другие и стремятся к самодовлеющему поведению, превращая цель в средство, а средство в цель, создает деятельностную основу организационной патологии.
Доминирующее значение структуры избыточно усиливает естественно ей присущие и необходимые для нормального функционирования системы свойства. Так, будучи необходимо консервативной, структура становится фактором, сдерживающим любые изменения организации; являясь совокупностью формальных должностных статусов и межстатусных связей, она блокирует их наполнение инновационно значимыми ролями; избыточно формализуя поведение служащего, она наделяет его своими свойствами, превращая в механического исполнителя заданной программы, и т.д. Так власть структуры преобразует рациональную бюрократию в ее иррациональную форму – бюрократизм, являющийся генерализованной аномалией административной системы.
Испытывая давление факта смещения государственно-служебной цели и бюрократизации управления, функции системы государственной службы становятся также аномальными. Информационно-аналитическая функция или превращается в средство тотального контроля социальных процессов в интересах власти, или становится самоцелью в процессе имитации социального управления. Проектно-нормативная деятельность приобретает характер нормативного оформления любой, в том числе незаконной, воли «верхов». Организационно-исполнительная и контрольная функции или концентрируются во внутриструктурном управленческом пространстве, или также превращаются в средство тотального социального контроля.
При такой девиации функций утрачивается потребность в профессионализации служащих, ориентированной на знание человека, процессов социальной самоорганизации, умение диагностировать состояние общества и его систем, творчески подходить к разработке и применению технологий преодоления социальных аномалий. Профессиональное пространство служащего ограничивается сферой бюрократизированных внутриструктурных отношений. Актуализируется интерес к стандартным технологиям управления и службы, которые позволяют уменьшить риск ответственности.
Возрастает значение умения руководителей подчинять («управлять человеческими ресурсами»), а специалистов – подчиняться («служить начальнику»). Результатом этих переориентаций является депрофессионализация государственной службы, как социально-организационного института.
Бюрократизирование служебных отношений и эманация профессионализма формируют специфические для такой среды нормы поведения служащих. Жесткие рамки административных стандартов и правил связывают свободу человека в выборе способа жизнедеятельности. В связи с этим, организованная таким образом государственная служба не привлекает людей, креативных по натуре, реализующих себя в творческом поиске, ориентированных на социальное служение. На службу в этих условиях идут в основном индивиды, стремящиеся к самоутверждению во власти, или те, которых удовлетворяет подчиненное положение.
В соответствии с дихотомией указанных ориентаций характера у служащих формируется различное отношение к себе и ценностям, которые предоставляет им служба. Человек с преобладающей установкой на социальное служение и профессионально развивающий себя в управлении сковывается в своей деятельности условиями, которые диктует ему структура, и переживает состояние фрустрации.
Иное моральное состояние свойственно лицам, характер которых изначально совместим с условиями авторитарной морали. Для них нет проблемы выбора, они имманентно готовы ассимилировать служебные аномалии и реализовывать себя именно в аномальной среде, которая для них является в связи с этим нормальной. Они слепо воспринимают цель системы, даже если она социально вредна. Они служат этой цели и кормятся службой. Лишенная практики совесть таких служащих заглушена, ее протезом является ориентация на мнение формального авторитета. Чувство долга и социальной ответственности подменяются обязанностью службы за содержание (привилегии) и страхом санкций за отступление от этих обязанностей. К власти эти люди стремятся как к самоцели, которая позволяет им компенсировать внутреннюю несвободу и реализовать себя в свободе отношений с подчиненными по службе или иным образом зависимыми людьми. Страстное стремление к власти, реализуемое всеми морально дозволенными и недозволенными способами, порождает грозную аномалию государственной службы – карьеризм, следствием которой является деформация кадровой политики.
Названные моральные девиации потенцируют аномалии служебного поведения. В отношениях руководителей к подчиненным развиваются такие проявления, как высокомерие, самоуверенность, всезнайство, барство, развязность, равнодушие к интересам сотрудников и т.п. В отношениях подчиненных к руководителям становятся типичными угодливость (до раболепия), подхалимство, соглашательство, трусливость, наушничество. В отношениях равных по статусу сотрудников – конформизм, неискренность, завистливость, агрессивное соперничество, групповщина и др.
Формируясь таким образом, служебная среда оказывается вне сферы продуктивного социального контроля. Это создает условия для распространения фактов злоупотребления властью, превышения полномочий, безнаказанного бездействия, предательства интересов службы в своекорыстных целях. Эпидемическое распространение этих фактов порождает самую опасную для государства и общества служебную аномалию – коррупцию.
Приобретая характер устойчивого явления, служебные аномалии становятся нормой, передающейся традиционным путем при смене кадровых поколений. Результатом этого является обратное отрицательное влияние аномальной системы службы на усилия социально-конструктивной государственной элиты возродить демократическую форму и содержание отношений государства и общества. Здесь требуется общее укрепление данной социальной системы.
Государственная служба, как и большинство социальных систем, становится все более неравновесной, нелинейной, сверхдинамичной и т.д. Поддерживать организацию, уменьшать энтропию становится все сложнее и сложнее. А это означает, если использовать терминологию И.Пригожина, лауреата Нобелевской премии в области развития систем, что возникают диссипативные структуры, обеспечивающие упорядоченность за счет дополнительного использования энергии. Государственная служба как раз и есть диссипативная структура, которая нуждается в мощной, в том числе финансовой, поддержке, т.е. государственная служба не может быть упрощенной и дешевой, это профессиональный и очень дорогой институт для налогоплательщика. По закону соответствия нарастающей сложности объекта управления должна противостоять соответствующая сложность управленческих структур. Недооценка этого, стремление «упростить» управление оборачивается неуправляемостью.
Стабильность института государственной службы
Стабильность государственной службы необходима, прежде всего, для развития самой государственной службы. Это осознается и государственными служащими, которые считают, что частые реорганизации структуры снижают эффективность работы государственной службы. Необоснованные реформы, дисфункциональность, текучесть кадров, «нравственная неустойчивость» государственных служащих, ведущая к коррумпированности госаппарата, – все это дополняется косным консерватизмом, неприятием инноваций, притуплением чувствительности к интересам граждан.
Однако государственная служба может стать эффективным механизмом социальной стабильности, если преодолеет собственную неуправляемость, аморфность. Иными словами, стабилизация государственной службы выступает как одно из необходимых условий качественного развития социальной системы, перехода к новому, более высокому уровню организации жизнедеятельности российского социума.
Под социальной стабильностью мы понимаем состояние динамического равновесия социальной системы, как основы функционирования и развития при сохранении структуры, качественной определенности состояния.
Размышления о порядке и хаосе, как известно, имеют давнюю традицию, уходящую своими корнями в мифологию и античную философию. В учениях Гераклита и Платона организация (упорядоченность, гармония, равновесие) и дезорганизация (хаотичность, нестабильность, дисгармония) рассматривались, как две взаимопротивоположные тенденции.
Стабильность социальной системы составляет существенный момент в учении О.Конта в контексте деления науки на социальную статику и социальную динамику. Статическому и динамическому состоянию социальной системы соответствуют понятия «порядок» и «прогресс». Стабильность общества – предмет изучения скорее статики, чем динамики, поскольку именно она занимается анализом взаимодействий между различными частями, их солидарности и гармонии. Солидарность, всесторонняя сцепленность, «пригнанность» друг к другу всех частей образуют, по Канту, целостность, гармонию и, тем самым, стабильность общественного организма.
Одной из первых попыток социологической интерпретации динамической стабильности явилась теория социокультурной динамики П.Сорокина. Механизм смены типов культур, по Сорокину, показывает, с одной стороны, изменчивость системы, а с другой – ее постоянную тенденцию к стабилизации.
В концепции Т.Парсонса система поддерживает состояние сложного порядка благодаря отношениям обмена с внешней средой. У Парсонса стабильность – это процесс взаимообмена между единицами (подсистемами) в системе и между системой и ее окружением. Поскольку проблема стабилизации переродится в плоскость исследования устойчивости институциального комплекса, то стабильность выступает как: 1) стабильность нормативных стандартов; 2) симметрия между предрасположенностью к действию и определенными социальными ожиданиями, то есть соответствие индивидуальных действий ожиданиям данных действий со стороны окружающих людей; 3) одинаковое и неискаженное определение ситуации. Поэтому анализ проблемы стабильности общества является, прежде всего, исследованием стандартизации институциального комплекса (официально признанных и утвержденных норм и ценностей). Культура как носитель норм и ценностей оказывается стабилизирующей силой.
Дополнительные смыслы в понимании проблемы стабильности мы находим во взглядах Г.Хакена, И.Пригожина, которые уже не рассматривали неравновесность и нестабильность, как однозначно разрушающее и негативное. В результате перехода от равновесного состояния к сильно неравновесному возникает порядок нового, ранее неизвестного типа. Хаос, случайность могут выступить как созидательное начало; неустойчивость – как условие стабильного и динамического развития. Хаос, по известному выражению И.Пригожина, порождает порядок.
Приведенные методологические рассуждения позволяют нам рассматривать государственную службу, как открытую систему, обменивающуюся энергией, веществом и информацией с гражданским обществом, его институтами и институтами государства. Поэтому воздействие различных сил (как внешних, так и внутренних) может вызвать изменения в компонентах государственной службы как социальной системы, во взаимоотношениях компонентов и в состоянии структуры в целом. Стадии устойчивости и неустойчивости последовательно сменяют друг друга: устойчивость вырастает из неустойчивости, но затем устойчивость снова оборачивается неустойчивостью. Причем продолжительность этих стадий различна и зависит от многих факторов, в том числе, механизма развития, продолжительности, уровня социальной системы, на котором они проявляются. Это позволяет нам говорить о периодичности возникновения данных состояний, о некоторой цикличности развития системы.
Динамические периоды развития общества характеризовались набором таких явлений, как социальные потрясения, болезненная по своему ходу и последствиям социальная мобильность, социальная дифференциация и др. На уровне подструктур – государственных органов – также происходили коренные перемены, но неизменным результатом этих кризисных для государственной службы состояний являлось снижение эффективности работы государственных органов из-за неоправданных изменений в их структуре и кадровом составе. Тем не менее, государственная служба после выхода из кризиса оказывалась на новом уровне организации. По Богданову, «кризис есть нарушение равновесия и в то же время процесс перехода к некоторому новому равновесию», что находило отражение в дальнейших периодах функционирования государственной службы в состояниях, близких к равновесности. В это время существенными признаками государственных органов были: устойчивая иерархическая структура, единый контролирующий центр, жесткое разделение обязанностей и др.
Прослеживается тенденция движения государственной службы от открытости в кризисные периоды до относительной закрытости (с присущим ростом энтропии) в периоды некоторой стабилизации российского общества.
Рассмотрение циклов в развитии государственной службы помогает выделить периоды в самих состояниях стабильности и нестабильности (например, динамическое равновесие – предельное равновесие – порог устойчивости – неравновесное состояние – кризис и т.д.).
В неравновесных условиях возрастает индивидуальная роль руководителя, государственного служащего, которые, зная законы самоорганизации, могут «сознательно ввести в среду соответствующую флуктуацию, – если можно так выразиться, уколоть среду в нужных местах и тем самым направить ее движение. Но направить, опять же, не куда угодно, а в соответствии с потенциальными возможностями самой среды». Поэтому применительно к проблеме стабилизации государственной службы можно говорить о наиболее вероятных путях ее развития и выработке такой стратегии, которая в наибольшей степени удовлетворяла бы потребность в эффективном государственном управлении.
Но, как известно, устойчивость, доведенная до своего предела, прекращает любое развитие. «Чересчур стабильные формы, – указывает П.Н.Моисеев, – это тупиковые формы, эволюция которых прекращается». В связи с этим нужно упомянуть о своеобразных «островках» хаоса, подструктурах в составе сложных систем, которые на микроуровне играют существенную роль в обеспечении состояния устойчивости на макроуровне, т.к. разрушаясь, они питают крупные структуры своей энергией. Подобные центры социальной дестабилизации чаще встречаются на периферии социальных систем; они гораздо более восприимчивы к различного рода инновациям, которые после апробации передаются в центр системы.
В процессе диссипативного распада сложившихся структур первыми, по законам самоорганизации, умирают менее устойчивые, молодые, в то время как более глубинные структуры, напротив, укрепляются. Они способствуют поддержанию равновесия в социальной системе, выступая противовесом механизмам неустойчивости. К ним, в первую очередь, можно было бы отнести такие внутренние социальные факторы государственной службы, как менталитет государственных служащих, организационную культуру в целом; к внешним – факторы социальной поддержки государственной службы населением, правовое обеспечение государственной службы и др.
Структура теории государственной службы
При каких условиях возможна теория государственной службы? Для развития теории государственной службы необходимы, во-первых, соответствующие философские основания. Без этого компонента методологии науки невозможно определение субъекта, объекта, предмета государственной службы, ее уровней и пределов, сущностных противоречий и связей, основных детерминаций.
Приведем для иллюстрации необходимости философского обоснования теоретических проблем государственной службы следующий пример. Традиционное (с точки зрения здравого смысла) представление о дезорганизации, как негативном явлении, ориентирует структуры государственной службы, чиновников на устранение дезорганизации из сферы жизнедеятельности государственных служащих. Однако философское понимание дезорганизации, как имманентного свойства любой социальной системы, позволяет рассматривать ее и как источник новой организации, в том числе – более высокого уровня. То есть, в практике встает вопрос о конструктивной и неконструктивной дезорганизации.
Добавим к этому, что руководители государственной службы побаиваются не только дезорганизации, но и самоорганизации, не догадываясь о том, что самоорганизация – это способность системы поддерживать уровень своей организации при смене внутренних и внешних условий. Поэтому традиционная для государственной службы ориентация «на начальника» при резких изменениях внешней среды (к примеру, чрезвычайная ситуация) становится препятствием для решения управленческих задач.
Второй структурный компонент теории государственной службы – понятийный аппарат. Напомним, что именно в понятиях, на уровне высокой мыслительной абстракции мы познаем действительность, проникаем в сущностные характеристики социального бытия. Уже сегодня возникают контуры довольно сложного понятийного аппарата государственной службы. Определенный вклад в становление понятийного аппарата внес закон «О государственной службе в Республике Беларусь».
Третий структурный компонент теории государственной службы – концептуальные идеи. Концептуальные (от лат. conceptus – мысль, понятие, содержание понятия) идеи составляют существенную часть базисных положений теории, представляют собой систему основных идей, систему доказательств.
1. Государственная служба в деятельностном аспекте, выступает, как особая сфера человеческой деятельности, способ профессиональной организационно-управленческой деятельности, включающий различные виды деятельности, знания, отношения, ценности и т.д. Это, в свою очередь, позволяет предположить, что государственная служба есть система деятельности.
2. Государственная служба рассматривается, как социальный институт реализации функций государства, являющийся результатом развития ряда социальных процессов и основанный на общих интересах.
Специфика государственной формы организации жизни граждан требует наполнения качественными характеристиками государственной службы – как социально-правового, организационного, интеллектуально-духовного и других институтов; как системы особого среза общественных отношений; как профессиональной организационно-управленческой деятельности. Государственная служба для чиновника выступает и как способ его жизнедеятельности, как субкультура, характеризуясь определенной корпоративной моралью и менталитетом.
3. Учитывая дискуссионный характер имеющихся представлений о функциях государственной службы, поговорим о них в предельно общем, социально-философском аспекте.
Государственная служба тесно связана с формированием и реализацией государственной власти, технологией власти и механизмом управления. Развертка управленческого цикла показывает функции государственной службы этого ряда: планирование, подготовка и принятие решений, реализация исполнения, координация, информирование, контроль, стимулирование, мотивация, прогнозирование.
Государственная служба, осуществляя функции управления в социуме, сама является объектом управления.
Управление есть функция организованных систем. На наш взгляд, далеко не все государственные служащие непосредственно «управляют» (военнослужащий, служащий государственной железной дороги и т.п.); они включены в процесс социальной организации. Следовательно, наряду с управлением, важной функцией государственной службы выступает организация жизни граждан.
Функцию организации жизни и деятельности граждан подтверждает и то, что государственная служба предстает как коммуникационный процесс, то есть обмен жизненно важной информацией между людьми. В процессе коммуникации происходит изменение знаний, социальных установок, регуляция взаимодействия интересов между социальными институтами и людьми, определение проблем и поиск их решений.
Анализ доминирующих тенденций в развитии и функционировании государственной службы показывает и другие ее важнейшие функции. Среди них – производство государственных социальных услуг (образование, воспитание, правовая защита, безопасность и т.д.).
Обозначая функции государственной службы, подчеркнем, что концептуальный уровень государственной службы в значительной мере определяют ее цели и принципы. Принципы, с нашей точки зрения, выступают, во-первых, как выражение объективных закономерностей, доминирующих тенденций функционирования и развития государственной службы (мы возводим закономерность в принцип того, чтобы ею руководствоваться); во-вторых, как выражение целевых установок, ориентаций, намерений субъектов государственной службы (цель как закон, определяет характер и способы деятельности); в-третьих, как требования народа к государственной службе и государственным служащим.
4. Государственная служба выступает, как способ связи между государством и обществом, гражданином и государством. В ней регулируются следующие основные виды правоотношений:
между лицом, исполняющим обязанности по государственной должности (государственным служащим), и государством;
между лицом, исполняющим обязанности по государственной должности, и гражданами государства; – между лицами, органами и организациями государственной службы разных уровней и ветвей власти; – между лицами, органами и организациями государственной службы и структурами самоорганизации гражданского общества.
Такое понимание государственной службы предотвращает опасность ее абсолютизации, превращения в жесткую бюрократическую структуру, работающую па себя.
5. Государственная служба представляет собой и совокупность процессов (смена отношений, смена видов деятельности и т.д.). Данный подход важен не только для продвижения по службе, служебной карьеры, но и с точки зрения выделения определенных этапов в ее развитии, уточнения типологии в сравнительном анализе.
Развитие понятийного аппарата и концептуальных идей государственной службы служит основанием для определения других ее характеристик, дает возможность подойти к проблеме выявления закономерностей.
Создание теоретической модели объекта – четвертый структурный компонент теории государственной службы. Как общая, так и частные теории государственной службы охватывают не все ее стороны и отношения, а лишь наиболее существенные, то есть закономерности, совокупность которых и дает научный образ предмета исследования. Моделирование, как метод исследования процессов государственной службы и, в частности, создание ее теоретической модели, поможет глубже изучить свойства исследуемого объекта.
Методы – пятый структурный компонент теории государственной службы. Метод (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение) – способ познания, достижения какой-либо цели, решения задачи. Выступает как совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности. В изучении процессов и состояний государственной службы может быть использован весь имеющийся арсенал научных методов: социологический, социально-психологический, исторический, генетический, гносеологический, структурно-функциональный, анализ и синтез, индукция и дедукция, формализация, аналогия и др.
Методом построения и изложения теории государственной службы может служить метод восхождения от абстрактного к конкретному.
Восхождение от абстрактного к конкретному возможно лишь в силу развития и (вскрытия) противоречий последовательно на каждой ступени развития познания данного объекта, начиная с первичной клеточки, исходной абстракции, в качестве которой в данном случае выступает «социальная потребность». Основанием для этого является то, что потребность лежит в глубинах любой деятельности как ее источник; государственная служба, как профессиональная деятельность, также выполняет определенную социальную миссию в обществе: социум нуждается в государстве и государственной службе.
Контрольные вопросы к теме №2
Что понимается под кадровой политикой на государственной службе?
Что такое кадровый потенциал на государственной службе?
Что понимается под приоритетами кадровой политики на государственной службе?
Перечислите основные приоритеты государственной кадровой политики на государственной службе.
Что такое генезис государственной службы?
Что такое аномалии государственной службы?
Государственная служба, как открытая система. Объясните, что это такое.
Какие компоненты необходимы для развития теории государственной службы?
Охарактеризуйте философские основания для развития теории государственной службы.
Перечислите наиболее важные понятия, используемые для характеристики государственной службы.
Назовите основные концептуальные идеи теории государственной службы.
Назовите и охарактеризуйте методы в изучении процессов государственной службы.
ТЕМА 3. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ
Лекция 3. Государственная служба как социально-правовой институт
Основные понятия:
государственная служба; М.Вебер; функции государственной службы; профессия государственного служащего; государственный служащий; принципы государственной службы.
Социальная природа государственной службы
Государственная служба представляет собой сложное социальное явление. Она вбирает в себя ряд аспектов, включая экономический, политический, правовой, социальный, организационный, кадровый. Все они отражают многогранность государственной службы, как сферы профессиональной деятельности государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Характеристика социальной природы государственной службы обусловлена рядом факторов, раскрывающих генезис и специфику этого феномена общественных отношений. Среди совокупности факторов следует отметить социальную обусловленность возникновения государственной службы, ее зависимость от политического строя общества, прежде всего, типа и характера государства, присущих ему особенностей, а также состава государственных служащих.
Государственная служба как специализированная сфера деятельности государственных служащих, механизм реализации политической воли господствующего класса возникает вместе с государством, как имманентно присущий ему элемент. Как известно, государство появляется на такой стадии развития общества, когда возникает объективная необходимость политического регулирования общественной жизни. Оно призвано, по словам К.Маркса, решать двуединую задачу, во-первых, осуществлять координацию общих дел, вытекающую из природы всякого общества, во-вторых, выполнять специфическую функцию, следующую из противоположности между правительством и народными массами. Причины, вызвавшие к жизни государство, лежат и в основе возникновения государственной службы, хотя их следует несколько конкретизировать.
Прежде всего, государственная служба возникла в силу объективной необходимости для политической власти иметь специальный аппарат управления, способный осуществлять государственные функции. Для этого следовало из общей массы населения выделить специальную группу лиц, подготовить их к профессиональной деятельности, поставить в особо привилегированное положение и сделать надежным орудием осуществления государственной политики. Как отмечал М.Вебер в работе «Политика как призвание и профессия», штаб управления, представляющий во внешнем проявлении предприятие политического господства, прикован к властелину двумя средствами: материальным интересом и социальным почетом. Связанный общими интересами с правящим классом, занимая особое положение в сфере распределения материальных благ, этот штаб и становится действенным средством осуществления государственных функций. С его созданием практически и разрешается потребность в возникновении государственной службы как механизма управления.
Следует также иметь в виду, что более или менее развитая государственная служба возникает на такой стадии развития государственности, когда происходит существенное разделение труда между властью и аппаратом управления, между лицами, занимающими политические должности, и теми, кто выполняет свои обязанности в системе государственной службы на профессиональной основе. Власть, представленная политической элитой, берет на себя функцию выработки внутренней и внешней политики, аппарат управления, чиновники – функцию реализации этой политики. Следовательно, государственная служба выступает, как особый вид труда, являющийся следствием разделения труда.
В силу этих обстоятельств и возникла государственная служба как специализированная сфера деятельности государственных служащих. По мере исторического развития государственная служба усложняется, совершенствуется, превращаясь постепенно в цивилизованную профессиональную форму осуществления государственных функций. Как показывает исторический опыт, создание профессиональной государственной службы представляет относительно длительный процесс. Юридическое осознание интересов государства явилось правовой основой формирования государственной службы.
Для создания полноценной государственной службы необходимы определенные социальные предпосылки. Они во многом связывались с преодолением такого социального явления, как местничество, которое характерно для всех государств на определенном этапе их развития. Основу местничества составляло распределение государственных должностей не по способностям, а по знатности рода, как тогда говорили, по породе. В.О.Ключевский отмечал, что местничество «ограничивало верховную власть в самой щекотливой ее прерогативе, в праве подбора подходящих проводников и исполнителей своей воли: она искала способных и послушных слуг, а местничество подставляло ей породистых и зачастую бестолковых неслухов».
Местничество, например в России, просуществовало почти три века, и было отменено Петром I. 24 января 1722 г. он утвердил Табель о рангах. В соответствии с Табелем все должности выстраивались в три параллельных ряда: воинский, статский, придворный, с разделением каждого на 14 рангов. В одной из статей, присоединенных к Табелю, разъяснялось, что знатность рода сама по себе без службы ничего не значит, не создает человеку никакого положения. Такой подход укреплял позиции дворянства и открывал возможность поступления на государственную службу людей из менее знатных слоев общества и выдвижения на государственные должности не только «по породе», но и по способностям.
Формирование государственной службы тесно связывалось и с перестройкой мировоззрения и психологии тех чиновников, которые занимали государственные должности. Они должны были осознать, что служат, по большому счету, не князю, не своему ближайшему начальнику, а государству, отечеству, народу.
В ряду других важной предпосылкой формирования государственной службы являлось наличие корпуса подготовленных чиновников, т.е. развивалась система подготовки государственных служащих.
Естественно, государственная служба не могла возникнуть без определенных экономических, финансовых предпосылок, способности государства содержать мощный и разветвленный аппарат управления.
Таковы те социальные условия, которые приводят к созданию в государстве профессиональной государственной службы, централизованной и вместе с тем достаточно дифференцированной, способной влиять на все сферы жизнедеятельности государства.
История развития государственной службы свидетельствует о зависимости ее социальной природы от характера государства, как политической надстройки над экономическим базисом общества.
Давно установлено, что государства бывают самого различного типа. По своей классовой природе они делятся на рабовладельческие, феодальные, буржуазные, социалистические. По форме управления – на монархические, республиканские, президентские, парламентские. По устройству политической организации – на унитарные, федеративные, конфедеративные. По характеру политического режима – на демократические, авторитарные, тоталитарные, диктаторские, деспотические, либеральные и пр.
Государственная служба является копией, точным слепком существующих типов государств, присущих им различного рода свойств. Зависимость государственной службы от природы государства, присущего ему политического режима показал в своих трудах М.Вебер. Он выделял три типа легитимного господства: рациональный, патриархальный и харизматический. Каждый из названных типов является выражением специфики стран с различным общественно-политическим строем.
Рациональный тип политического господства был свойственен в его время наиболее развитым странам буржуазной демократии, таким, как США, Англия, Франция. Управление государственными делами в этих странах осуществлялось профессионально подготовленным, вышколенным аппаратом чиновников. Во главу угла деятельности аппарата возводилось верховенство закона. Все чиновники были поставлены в условия, когда они должны действовать по строго формальным и рациональным правилам, в духе закона, исполняя установленные предписания невзирая на лица.
При патриархальном типе политического господства, характерном преимущественно для феодальных стран, приоритетом является признание своего рода «священности», неизменяемости «издревле существующих порядков». Служба управления при таком господстве имеет четкую иерархию по схеме: начальник, штаб управления, подчиненные-подданные. Аппарат управления формируется не по принципу деловой компетенции, а на основе личной преданности. Верность государю, господину служит основанием и для продвижения по служебной лестнице. При таком типе государства отсутствует по существу формальное право, оно подменяется произволом правителя. Слуги тем ревностнее выполняют свой долг, чем больший страх испытывают перед существующей системой наказания. Господин вправе, как угодно их миловать, но и наказывать тоже.
К третьему типу М.Вебер относил харизматическое господство. Оно свойственно в большей степени странам с авторитарным типом правления. Такое господство осуществляется харизматическими личностями, обладающими выдающимися качествами. Возвышаясь над своеобразно понятыми законами истории, харизматическая личность действует не всегда адекватно складывающейся обстановке, что и сказывается на государственной службе. При харизматическом типе господства, как правило, отсутствуют рационально или традиционно установленные правила ведения дел. Решения по всем вопросам выносятся спонтанно, несистематически, от случая к случаю. В основе принимаемых решений лежит откровение или творчество харизматического деятеля. Заложенное в них содержание может совпадать или не совпадать с коренными тенденциями развития общества. Харизматический деятель иногда способствует прогрессу общества, но может и завести его в исторический тупик. Выход из него обычно находится в смене парадигмы общественного развития и перегруппировке классовых сил.
Таковы особенности выделенных типов легитимного господства. В чистом виде они встречаются редко. Как отмечал М.Вебер, «большинство этих форм господства представляют собой комбинацию из нескольких типов или промежуточное состояние между ними». Тем не менее, несмотря на определенную условность схем политического господства, они в целом отражают зависимость государственной службы от типа государства, присущих ему особенностей.
Социальная природа государственной службы определяется также социально-классовым составом государственных служащих. Любое государство стремится создать государственную службу как надежный инструмент осуществления своей политики. Надежность государственной службы в классовом обществе определяется социальным составом чиновников, их принадлежностью к господствующему классу или тем социальным слоям общества, которые этот класс поддерживают, разделяют с ним ответственность за общее состояние дел. Обычно в этом случае используется сословный принцип укомплектования аппарата управления, государственных структур.
Классовый принцип отбора лиц на государственную службу осуществлялся и в первые десятилетия Советской власти, когда государство официально провозгласило диктатуру пролетариата. Особенно последовательно этот принцип проводился в сферах государственной службы, от которых, в первую очередь, зависела безопасность страны: в армии и на флоте, органах государственной безопасности, пограничных и внутренних войсках, ведомствах, осуществлявших внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность.
Однако ни один приходящий к власти класс не способен осуществлять государственное управление без опоры на другие слои общества. Так, в составе государственных чиновников царской России потомственное дворянство составляло только одну треть. Неоднороден был состав государственных служащих и в условиях советского строя, даже на ранних стадиях его существования. После революции политическая власть вынуждена была привлекать на государственную службу специалистов преимущественно из буржуазной интеллигенции. И таких людей на государственной службе было достаточно много, по крайней мере, до середины 30-х годов.
Только на демократическом этапе развития общества государство обеспечивает общедоступность государственной службы. В настоящее время принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в Конституции Республики Беларусь, законе «О государственной службе в Республике Беларусь». Государственная служба формируется в нашей стране, как и в других странах, за счет граждан общества независимо от их пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Для того, чтобы получить должность, гражданин должен быть не моложе 18 лет, владеть государственным языком и обладать соответствующими социально-нравственными и профессиональными качествами. Все это позволит ему успешно решать служебные задачи и исполнять обязанности, налагаемые государственной должностью.
Таким образом, своими истоками государственная служба уходит в социальные условия ее формирования и развития. Эта социальная природа полностью определяется характером политического строя общества, особенностями государства, составом государственных служащих как наиболее последовательных выразителей и проводников государственной воли.
Социальный характер функционирования государственной службы
Социальная природа, смысл и назначение государственной службы предопределяют и соответствующий характер ее функционирования.
В демократическом обществе, в условиях правового, социального государства функционирование государственной службы по своему характеру представляет процесс служения отечеству, народу, той политической системе, которая народом создана.
По историческому опыту известно, что общность интересов государства и народа составляет социальный источник могущества политической системы страны.
В новых исторических условиях коренным образом меняется представление о силе государства. Она заключается в действительно демократических порядках. Государство сильно тогда, когда выражает интересы народа, по крайней мере, его большинства, когда осуществляется координация деятельности государственных органов с институтами гражданского общества. Благодаря такой координации создается формальная и неформальная система выработки и осуществления политики государства.
В свою очередь, государственная служба, соединяя усилия социума и государства, способствует его процветанию, укреплению международных и внутренних позиций. Процветающее государство – это всегда источник патриотизма, гордости за свое отечество, его государственные символы, такие как гимн, герб, флаг.
Государственная служба должна являться образцом организации и оказывать упорядочивающее воздействие на другие институты общества, т.е. выполнять функцию социальной организации. В свое время М.Вебер сформулировал концепцию идеального типа организации. Ее ядро составляет идея рационального подхода к построению и функционированию организации бюрократического типа. За счет чего достигается рационализация государственной службы? Очевидно, за счет профессионализма, компетентности кадров, согласованности всех звеньев организации службы, использования современных управленческих технологий, передового опыта и т.д. Опираясь на все лучшее, передовое, государственная служба должна стать образцом организации. А организация, как известно, умножает силы, позволяет максимально эффективно проводить в жизнь политику государства.
Государственная служба выполняет важную функцию социальной коммуникации. Иными словами, учреждения государственной службы – это то место, где происходит непосредственное соприкосновение государства и гражданина, налаживается их взаимодействие. Через канал государственной службы изучается общественное мнение, отношение граждан к различным государственным актам. Через этот канал реализуется политика государства, учитываются местные, региональные особенности при ее проведении.
Государственная служба осуществляет также функцию социальной информации. Говорят, кто владеет информацией, тот обладает реальной властью. Как известно, именно аппарат является носителем информации. Вследствие этого в системе государственной службы возникают связи и отношения по поводу обладания информацией и ее использования. Неправильное отношение к информации, скажем, ее ограничение, может использоваться чиновничеством в неблаговидных целях, для одурачивания народа. Поэтому очень важно служебную информацию использовать честно, по ее прямому назначению в интересах решения государственных задач, удовлетворения нужд различных категорий населения.
Очень важной в социальном плане является функция контроля. Правильно осуществляемый контроль позволяет обеспечить соблюдение конституционных положений и правовых норм всеми государственными органами, общественными институтами и гражданами. Говоря о контроле, следует различать внутренний и внешний. В рамках государственной службы должен осуществляться управленческий контроль. Он позволяет отслеживать складывающуюся ситуацию, корректировать принятие решения, оптимизировать управленческую деятельность. Следует установить и социальный контроль за деятельностью органов государственного аппарата со стороны институтов гражданского общества и граждан. Пока такой контроль является слабым местом функционирования существующей в России политической системы. В связи с этим и предстоит выработать соответствующие механизмы осуществления такого контроля.
Большое практическое значение для функционирования государственной службы имеет функция регулирования. Она вытекает из самого положения государственной службы как связующего звена между государством и социумом. Ранее уже отмечалась регулирующая роль государственной службы в организации взаимодействия между институтами государства и институтами гражданского общества. От имени государства она регулирует отношения в сфере труда, собственности, жилья и по многим другим вопросам.
Государственная служба выполняет очень важную для страны воспитательную функцию. Она утверждает в сознании граждан страны мир и согласие, добро и справедливость, любовь к Отечеству, уважение к памяти предков и демократическим основам российской государственности, гуманистическим ценностям общества всеми доступными ей формами и методами.
Упорядочивающая роль государственной службы, следовательно, направлена на обеспечение прав и свобод граждан, их общественное благосостояние, удовлетворение законных требований, сохранение гражданского достоинства.
Таковы основные функции государственной службы.
Социальный характер функционирования государственной службы в значительной степени определяется политическими, профессиональными и личностными качествами государственных служащих. К политическим качествам государственных служащих обычно относят патриотизм, способность отстаивать конституционный строй страны, наличие гражданства, то есть принадлежности к тому сообществу, государству, интересам которого и подчинена государственная служба.
К системе деловых качеств принадлежат такие, как интеллектуальность, компетентность, организаторские способности, умение эффективно действовать, новаторство. К личностным относятся целые группы качеств: моральные, физические, коммуникабельные. К моральным – такие характеристики личности, как честность, добросовестность, справедливость, порядочность и т.п. Физические качества включают в себя состояние здоровья, работоспособность, пригодность к работе в особых условиях. Коммуникабельные качества – общительность, доброжелательность, умение слушать людей, налаживать деловые контакты, регулировать межличностные отношения, способность воспринимать чужое мнение, убеждать. Для руководителя важно также уметь располагать к себе людей, сплачивать коллектив.
Подобные качества формируются социальным строем общества, системой воспитания и образования, практикой функционирования государственной службы.
Социальный характер функционирования государственной службы определяется демократическими процедурами управленческой деятельности государственных служащих. К таким процедурам можно отнести следующие:
коллективный характер выработки и принятия наиболее важных решений. С этой целью в структуре государственных органов имеются специальные подразделения в лице коллегий, экспертных групп, юридических служб. Систематически практикуются совещания служащих по различным профессиональным и служебным вопросам;
наличие учета и контроля за ходом выполнения принятого решения с опорой на систему обратной связи, что позволяет управляющим органам учитывать мнение подчиненных и корректировать принятые решения;
личное общение руководителей государственных органов с подчиненными, в том числе с руководителями периферийных организаций, для согласования и координации деятельности соподчиненных структур.
Используются другие демократические процедуры ведения дел государственной службы. Все это и характеризует социальный характер государственной службы, придает специфические черты, свойственные ей как единому целому.
Завершая характеристику государственной службы, как социального института, следует особо подчеркнуть ее чуткое реагирование на происходящее в обществе изменение. Процесс демократизации общественной жизни, наблюдаемый в странах Запада и происходящий в настоящее время в России, разумеется, сказывается и на государственной службе. Она все в большей мере превращается в систему удовлетворения запросов населения, предоставления самых разнообразных административных услуг своим клиентам. Тем самым преодолевается отчуждение граждан от государственного аппарата, создается обстановка социального партнерства, способствующая стабилизации общества, развитию его на действительно демократической основе.
Сущность государственной службы, как социально-правового института и сферы деятельности
В любом государственно-организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а значит и без государственных служащих. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства, формы правления, политической системы или правящего режима. Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.
Государство, как политически организованная сила, способная проводить в жизнь властные предписания, оказывает управляющие воздействия на весь ход и направленность общественных преобразований. Проводником государственного управления является государственная служба. Она выступает основным средством практической реализации задач и функций государства, обеспечивая функционирование его структур, создающих условия для нормальной жизнедеятельности общества и человека.
Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности, связанные с качеством государственного управления. Следовательно, формирование современной, хорошо отлаженной и эффективно действующей системы государственной службы Беларуси относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в административно-политической сфере.
Вопрос о государственной службе, как профессиональной деятельности по обеспечению полномочий органов государственной власти, приобрел свою значимость в связи с конституционным провозглашением целей строительства демократического, правового, социально ориентированного государства. Демократический социально-правовой характер государственной службы проявляется в том, что она вступает в контакт с гражданским обществом и представляет государство в его действиях по защите общественных интересов в целом и человека – как отдельной личности.
Профессия государственного служащего есть род трудовой общественно необходимой деятельности людей, владеющих специальными теоретическими знаниями, навыками и умениями, приобретенными в результате образовательной подготовки, опыта работы в системе государственного управления. Владея специальной образовательной подготовкой, государственный служащий профессионально занят государственным управлением. Он нанят обществом на государственную службу для выполнения управленческих задач, а потому в профессиональном плане он представляет собой социального менеджера (от англ. manager < manage управлять) – управленца, т.е. специалиста в области управления, в том числе и в государственной сфере, в отличие от инженера (от фр. ingenieur) – специалиста с высшим образованием в какой-либо области техники. По букве и духу действующего законодательства государственные служащие Республики Беларусь представляют собой профессиональный слой людей, занятых управленческим трудом в различных областях государственно-властной деятельности.
Социально-правовой характер профессиональной деятельности госслужащего раскрывается в его участии в практической реализации политической линии, определяемой избранными народом руководителями, сочетающей индивидуальный, общенародный и государственный интересы. Такой социальный статус делает чиновника обладателем делегированной официальной власти. Объем этой власти может быть большим или меньшим в зависимости от занимаемого им положения, но власть у чиновника есть всегда. Наличие в ее основе волевого компонента предполагает при этом зависимость от подчиненности во властных отношениях. Русский философ И.Ильин так определил характер властных отношений: «Властвовать – значит как бы налагать свою волю на волю других; однако, с тем, чтобы это наложение добровольно принималось теми, кто подчиняется».
Власть госслужащих, принадлежащая им по праву государственного управления, имеет триединое значение: во-первых, – способность, возможность и право оказывать воздействие на поведение и деятельность людей с помощью различных средств (закона, авторитета, воли, принуждения); во-вторых, – система соответствующих институтов и органов, принимающих властные решения; в-третьих, – лица, облеченные соответствующими властными полномочиями.
Особый характер профессиональной деятельности государственных служащих обусловливается спецификой выполняемых задач по реализации функций государства, их общественно-полезной масштабностью. Выделение государственно-служебной деятельности, как профессии, среди других видов социального управления (структурами бизнеса, политическими организациями, профсоюзами и т.д.) позволяет определить присущие ей характеристики:
сфера профессиональной деятельности – органы государственной власти;
род занятий – государственная служба;
предмет труда – информация, которая также и средство воздействия на управляемых (обслуживаемых) наряду с принуждением, побуждением, поощрением и т.д.;
продукты труда – управленческие решения и их последствия.
Работа госслужащих имеет свои профессиональные особенности:
участие во властных и управленческих структурах, а значит, возможность влияния на принятие и реализацию решений, исходящих от государства;
знание законодательства и следование нормам права;
требования государственной дисциплины, регламентированность аппаратной работы;
умение находить оригинальные решения для конкретной ситуации;
высокий уровень ответственности за принимаемые решения и совершаемые действия;
подверженность морально-психологическим нагрузкам, связанным с условиями службы;
публично-правовой характер отношений с гражданами и организациями, с которыми они вступают во взаимодействие в процессе выполнения функций государственного управления.
Государственная служба обеспечивает реализацию полномочий государственных органов и должностных лиц, наделенных государственной властью. Как постоянно действующий институт, не зависящий от срока полномочий избираемых органов власти, она объективно сориентирована на сохранение преемственности осуществления управленческих функций, которые производны от политической власти. В этом смысле соотношение таких понятий, как власть, политика, право, государственное управление, которые являются основными категориями профессиональной деятельности государственных служащих, в решающей мере определяет характер их взаимодействия с участниками социального процесса.
Государственные служащие выступают субъектами государственного управления, находясь во взаимосвязи с его объектами – общественными, государственными, муниципальными, частными институтами, организациями, гражданами, иностранцами и лицами без гражданства. Что же касается сферы государственного управления, как профессии государственных служащих, то представления о ней и критерии профессионального отбора выстраиваются в зависимости от идеалов и норм научной рациональности, а также под влиянием общественно-государственных ценностей, доминирующих политических ориентиров и личностных предпочтений. В этом смысле значительная часть требований к профессиональной деятельности государственных служащих формируется, исходя из установок политической культуры, управленческих способностей и нравственно-волевых предпочтений. Современный корпус госслужащих должен соответствовать высоким требованиям, которые предъявляются сегодня к их профессионализму и компетентности, знаниям и опыту, личностным моральным, деловым, психологическим и физическим качествам, способности прогрессивно мыслить и умело выполнять стоящие перед ними задачи, достигая служебно-целевой результативности.
Человек, избравший своим профессиональным делом государственную службу, должен обладать не только профессиональными (приобретенными) качествами, но и моральными и деловыми достоинствами, воспитанными в нем. Можно сказать, что госслужащий – это особый тип личности, как, например, тип личности ученого, политика, художника, предпринимателя, врача, преподавателя, военного. Среди качеств человека, которые могут определять его склонность к госслужбе, можно назвать черты лидерства, коммуникабельность, умение работать в команде, способность брать ответственность на себя, дисциплинированность, самоорганизованность, умение руководить и подчиняться, быстро и пунктуально выполнять необходимые действия, внимательность и тактичность в общении с окружающими, настроенность на доброжелательное отношение к людям, чувство оптимизма, уверенности в своих силах и желание сочетать личные интересы с общественными, чувство долга.
Государственный служащий призван, с одной стороны, на охрану и обеспечение государственных интересов и общества в целом, а с другой, – он должен с уважением относиться к разнообразным формам собственности и видам деятельности, защищать интересы, права и свободы граждан. И тот и другой интересы взаимосвязаны, здесь нет политических приоритетов для государственных служащих.
Наряду с установками и ценностями политической культуры профессии государственного служащего формируются требования управленческой культуры. Достижения управленческих наук конца XX столетия, в том числе и менеджмента в государственной сфере, требуют от государственного служащего профессионального владения управленческими технологиями. Их удельный вес и степень заинтересованности ими могут значительно меняться под влиянием исходной управленческой ситуации. Это зависит как от уровня социального развития, так и от смены режима управления при переходе от стабильных условий к экстремальным (кризисное управление) либо обратно (управление развитием) или от одного объекта управления к другому. Подтверждение тому дает история развития отечественной и зарубежной государственной службы. Например, в истории госслужбы США выделяют целый ряд периодов, переходы в пределах которых существенно меняли принципы и содержание административного управления и требования к профессионализму госслужащих: правление «наследников и джентльменов», правление «людей, пробившихся собственными силами», возобладание принципа «общего блага», господство «научного управления».
В настоящее время продолжается поиск оптимального соотношения политико-правовых, деловых, нравственных, этических начал в профессии госслужащего. Но очевидно, что в результате должна сложиться такая модель системы государственной службы, которая будет отвечать нормативно-ценностным установкам и, в то же время, будет соотноситься с реалиями жизни, опираться на методы научного анализа. При этом крайне важно, чтобы весь процесс моделирования государственной службы был подчинен установке на создание условий, когда престижно и выгодно служить государству честно, добросовестно, на благо общества и в интересах человека. От того, кем принимаются управленческие решения, а значит, каким образом они проводятся на практике и воплощаются в жизнь, зависит состояние государства и его граждан, общества в целом и каждого человека.
Как институциональное понятие, государственная служба отличается многогранным и сложным содержанием, выражает важное и противоречивое общественное явление. Характеристики государственной службы, как одного из социальных институтов, обладающих специфическим содержанием, определяются глубинными свойствами конкретного общества, его политическим развитием, традициями, государственным устройством. Институционализация государственной службы в концентрированной форме отражает существующие в данном обществе экономические, политические, духовные отношения и способ организации социального управления.
Понятийное содержание государственной службы, как социальной публично-правовой категории, заключается в том, что она представляет собой нормативно установленный механизм профессионального обеспечения реализации властных полномочий по исполнению законодательства в интересах граждан, защиты их прав и свобод.
Государственная служба призвана обеспечивать реализацию функций власти государства. Однако современное государство само по себе не является первоисточником властных полномочий. Они ему делегированы народом. В демократическом процессе, в поступательном развитии положительного взаимодействия органов власти с укрепляющимся гражданским обществом меняется само государство. По мере своей демократизации оно становится правовым и социальным. Этим же изменениям подвергается и государственная служба. Оставаясь государственно-правовым институтом, она приобретает в своем воздействии на человека и общество социальную ориентацию, изменяющую приоритеты государственного служения. Выступая от имени государства, она становится менее директивной, но более обслуживающей общество и человека в той мере, в какой она способствует реализации его интересов, прав и свобод как гражданина и суверенной личности.
В социальном плане государственная служба представляет собой институт взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле система госслужбы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребностями, интересами, склонностями, привычками, инстинктами и другими побуждениями.
Именно на госслужбу возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, определяемых Конституцией Республики Беларусь и законодательством. Государственное служение обществу должно помогать человеку решать его проблемы, способствовать удовлетворению его социальных потребностей.
Сущность государственно-служебной деятельности состоит в подчиненности ее правам и свободам гражданина и человека, как высшей ценности. Не государство наделяет человека жизненными правами и свободами – они принадлежат ему от рождения и неотчуждаемы. Реализация этих основополагающих конституционных положений (а они признаны непосредственно действующими) значительно обогащает деятельностное содержание госслужбы, как социально-правового института, ставит ее в прямую зависимость не столько от государства, сколько от граждан, народа. Чиновник государства призван конституцией служить, прежде всего, человеку. Общество выше государства, которое есть лишь форма организации общественных отношений, их регулирования посредством государственного управления. Госслужба, выступая проводником госуправления, руководствуется приоритетами развития общества, приумножения его духовного и материального благосостояния.
Процесс создания государственной службы, как социальной, повернутой к обществу, к человеку структуры государства, требует новых акцентов в работе чиновников. Усиление функции служения людям позволит придать корпоративной культуре новый импульс, связанный с качеством социального обслуживания людей. Выражением этого может стать азбучный для сферы быта и услуг принцип: «клиент всегда должен быть доволен». Для общества было бы весьма желательно и полезно, чтобы этот принцип мышления был воспринят не только предпринимателями, но и чиновниками государства.
Разумеется, воплощение конституционных идеалов в обыденной жизни, учитывая опыт не только отечественной, но и всемирной истории, и современные проблемы российской государственности, процесс становления госслужбы, отвечающей таким целям и задачам, будет весьма длительным и тернистым.
Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль между государством и обществом. Главный критерий выделения ее сущности заключен в ее основном предназначении – профессионально выполнять и компетентно реализовывать функции государственного управления по организации и регулированию общества. В претворении задач и функций государства по руководству обществом состоит функциональное назначение государственной службы.
Сущность госслужбы имеет социальную обусловленность, так как преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении общенародным интересам. Решая многие общественные и государственные задачи, госслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая должна служить обществу.
Имея тесную связь с реализацией власти, технологией и механизмом управления, госслужба нацелена на выполнение функций социальной организации, планирования и прогнозирования, разработки и исполнения решений, социальной коммуникации, координации, контроля, информирования. На современном этапе функционирования госслужбы все более доминирующей становится тенденция производства государственных социальных услуг – образовательных, воспитательных, правовой защиты, безопасности и т.д. Если исходить из сущности госслужбы, как административной деятельности, то можно выделить такие функции: информационно-аналитические, организационно-технические, экспертные, соблюдения управленческих процедур и выполнения управленческих решений, финансово-хозяйственные, правовые, кадровые.
Как важная сфера государственно-управленческой деятельности государственная служба организуется на определенных началах, основах, чем придается четкий ориентир ее правовому регулированию и деятельности государственных служащих. Социально-правовые основы госслужбы образуют официально провозглашаемые приоритеты и направления общественного развития, соответствующие им установки и цели государственного строительства, а также нормативно установленные принципы и основы организации и функционирования госслужбы.
Социальным началом здесь выступают, прежде всего, приоритеты и ценности гражданского общества, правового демократического государства, интересы, права и свободы человека и гражданина (обеспечение и защита прав и свобод личности, верховенство закона, гласность, демократизм службы и т.п.). Социальная роль госслужбы, ее социальный статус предопределены характером общественно-экономического строя, политической системы, типом государства, внутренним устройством госаппарата, характером механизма его функционирования, персональным составом корпуса госслужащих. Диалектика взаимодействия субъекта и объекта госуправления подчиняет цели и задачи государственно-служебных взаимоотношений потребностям и воле социума, его первосубъекта – народа. В конечном счете, эффективность госслужбы, ее социальная полезность определяются тем, как, каким образом и насколько качественно она обслуживает потребности человека, помогает ему в жизни.
Правовое начало госслужбы составляют юридические нормы, принципы, установления, регламентирующие порядок формирования и практики ее осуществления. В юридическом смысле госслужба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь человека. Госслужба всегда связана с властью, что предопределяет специфику ее правового опосредствования и организации. В ней много императивного – должного, необходимого, обязательного, того, что непременно следует осуществлять независимо от желания или воли лица, находящегося на госслужбе или с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от труда, относящегося к частной жизни человека (по крайней мере, в свободном обществе), где частноправовые отношения регулируются гражданским законодательством.
К принципам, определяющим демократическую сущность государственной службы, относятся те, которые постулируют воплощение идеалов социальной справедливости в государственно-служебной практике.
В Республике Беларусь государственная служба строится на принципах, установленных Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» от 14 июня 2003 г. (ст.6).
Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны – системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, – совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.
Такое единство придает государственной службе параметры социального публично-правового института, занимающего самостоятельное место среди государственных, правовых и общественных институтов.
Конституционно-правовые основы государственной службы Республики Беларусь образует система законодательных и иных нормативных правовых актов конституционного, административного, административно-процессуального, трудового и социального законодательства.
Правовой базой для организации и регулирования государственной службы является Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» от 14 июня 2003 г. Он определяет основы организации госслужбы и правового положения госслужащего, порядок поступления на службу, условия ее прохождения, устанавливает социально-правовую защищенность госслужащих, а также элементы кадровой работы – проведение испытательных сроков, аттестаций, квалификационных экзаменов, присвоение чинов (разрядов), поощрений и др. Основные принципы и положения данного закона распространяются на всех государственных служащих независимо от уровня и вида государственной службы. Ее особенности в отдельных госорганах могут устанавливаться специальными законами только на основании и в соответствии с данным законом.
Контрольные вопросы к теме №3
Как известно, государственная служба вызвана к жизни определенными социальными условиями. В чем они выражаются?
Когда возникает государственная служба, как специализированная сфера деятельности?
Что является правовой основой формирования государственной службы?
Кто показал зависимость государственной службы от природы государства?
Чем определяется социальная природа государственной службы?
Какие функции должна выполнять государственная служба? Охарактеризуйте их.
Социальный характер функционирования государственной службы в значительной мере определяется политическими, профессиональными и личностными качествами государственных служащих. Охарактеризуйте их.
Раскройте понятие профессии государственного служащего.
В чем проявляется социально-правовой характер профессиональной деятельности госслужащего?
Что представляют собой социально-правовые основы государственной службы?
ТЕМА 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ТЕХНОЛОГИИ ЕЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ
Лекция 4. Государственная служба и технологии ее взаимодействия с общественностью
Основные понятия:
государственная служба; модели связи с общественностью; структура управления по связям с общественностью; «электронное правительство».
Диалог государственной службы и общественности – важная предпосылка демократического устройства государства
Современные органы государственного управления всего мира все больше осознают, что эффективность деятельности их структур напрямую зависит от потребностей, ожиданий и мнений граждан. Воздействие на потребности, ожидания и мнения граждан происходит постоянно, но осуществляется на разном уровне, разными способами и с разными результатами, в зависимости от выбранной организацией, проводящей работу с общественностью, модели воздействия.
Американские специалисты в области паблик рилейшнз Т.Хант и Дж.Груниг выделили четыре основные исторически сложившиеся модели связей с общественностью, но применительно к государственному управлению подходят три.
Первая модель заключается в одностороннем информировании общественности о деятельности организации. Сегодня мы наблюдаем, как органы власти и управления повсеместно открывают пресс-службы, отделы по связям с общественностью, которые распространяют относительно объективную информацию через средства массовой информации о деятельности организации. В силу односторонности распространения информации (от организации – к общественности) эту модель называют «асимметричной», и направлена она исключительно на создание положительного имиджа организации при помощи пропагандистских методов и распространения преимущественно благоприятной о себе и своей деятельности информации. Она не может удовлетворять в полной мере ожиданий демократического общества.
Вторая модель включает в себя не просто использование известных пропагандистских методов и приемов для распространения положительной информации о своей деятельности, но и технологии в области паблик рилейшнз, способные убедить стратегически важные круги общественности в необходимости принятия выгодных для организации решений. Эту модель называют «двусторонней асимметричной», поскольку во внимание принимается реакция стороны, на которую осуществляется воздействие, но лишь постольку, поскольку это может быть выгодным или невыгодным для организации, осуществляющей связи с общественностью. Эта модель все чаще используется сегодня органами власти и управления, особенно в периоды избирательных кампаний и в моменты принятия непопулярных решений.
Третья модель, «двусторонняя симметричная», предполагает систематическое информирование со стороны организации о своей деятельности граждан для улучшения взаимопонимания между организацией и общественностью и своевременного предотвращения возможных конфликтных ситуаций. Но главное – третья модель предполагает постоянную координацию деятельности органов управления в соответствии с интересами общественности за счет изучения потребностей и ожиданий общества. Данная модель в наибольшей степени отвечает интересам демократического государства, ибо при такой модели общественность косвенно принимает участие в управленческом процессе. Соответственно, эта модель является наиболее эффективной для социального государства и, что немаловажно, – наиболее этичной.
Применение третьей модели свидетельствует, что власть не опасается обвинений в некомпетентности или неэффективности и что она устойчива и оправдывает доверие общественности.
Цель функционирования «двусторонней симметричной» модели служб по связям с общественностью для органов государственного управления и местного самоуправления состоит во взаимодействии всех сил общества, заинтересованных в его развитии, на основе принятия взаимоприемлемых решении и их своевременной корректировки5.
Основные задачи «двусторонней симметричной» модели:
1. Информирование (систематическое, планомерное информирование общественности о деятельности организации и систематическое информирование руководства организации о существующей и возможной реакции общественности на проводимую или намеченную политику).
2. Объяснение действий организации (подробный анализ для общественности принятия каждого социально значимого решения).
3. Организация обратной связи (изучение общественного мнения).
4. Прогнозирование реакции общественности на конкретное решение организации с дальнейшим упреждением негативного отношения к нему или отказом от достижения поставленной цели в намеченной форме.
5. Социализация процессов (стимулирование развития общественной активности).
6. Работа с опорными группами общественности, а именно: общественными организациями, политическими партиями, религиозными конфессиями (привлечение каждого из перечисленных социальных институтов к решению социально значимых проблем).
7. Привлечение коммерческих структур к социально значимым проектам.
8. Стимулирование развития корпоративных отношений и корпоративной культуры.
9. Создание положительного имиджа организации, ее руководителей, каждого чиновника (данная задача решается, в первую очередь, в процессе выполнения всех предыдущих задач).
Предлагаемая ниже структура управления (комитета, отдела) по связям с общественностью может включать разное количество подразделений или просто работников (Схема 4.1).


Схема 4.1. Структура управления (комитета) по связям с общественностью.

Однако для функционирования «двусторонней симметричной» модели совершенно необходимым является выработка всех принимаемых решений на основе анализа потребностей и ожиданий граждан и выстраивание этих потребностей и ожиданий в приоритетной последовательности с дальнейшей их реализацией в такой же приоритетной последовательности. Для этого в составе службы по связям с общественностью нужны, структуры (или отдельные сотрудники), занимающиеся, во-первых, проблемами анализа и прогнозирования социально-политических процессов; во-вторых, структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия с общественными формированиями и населением; в-третьих, структуры, реализующие обмен информацией со СМИ (через проведение информационной политики, работу пресс-службы).
Подробнее об особенностях работы каждого отдела необходимо отметить следующее.
Отдел анализа и прогнозирования социально-политических процессов предназначен выполнять следующие функции:
анализировать потребности и ожидания общественности, выстраивая их в приоритетной последовательности (в том числе через постоянный социологический мониторинг общественного мнения, анализ писем и обращений граждан в органы исполнительной власти и СМИ) и вырабатывая на их основе управленческие решения;
проводить предварительную научную экспертизу документов, программ, проектов при помощи независимых от органов управления организаций и специалистов;
осуществлять прогнозирование общественно-политических процессов и упреждать нежелательное их развитие;
разрабатывать технологии воздействия на общественность, однако, не с целью манипулирования общественным мнением, а с целью совершенствования социализации процессов;
формировать имидж организации, ее руководителей, внутреннюю и внешнюю корпоративную культуру.
Важнейшей задачей органов управления является реализация первой функции. При этом необходимо обратить внимание, что на сегодняшний день подразделения анализа и прогнозирования социально-политических процессов, работы с письмами и обращениями граждан и взаимодействия со СМИ, как правило, разобщены в своей деятельности. Это не позволяет решать наболевшие социальные проблемы и удовлетворять потребности населения. Этот сбой в работе структур по связям с общественностью необходимо устранить в первую очередь.
Отдел взаимодействия со средствами массовой информации в качестве основы своей деятельности должен рассматривать формирование и осуществление информационной политики в регионе, конкретную работу с журналистами, позволяющую, с одной стороны, последним формировать объективное представление о происходящих событиях, с другой стороны, исполнительной власти получать «из первых рук» информацию о событиях, ожиданиях, потребностях и мнениях населения. Этот отдел также должен курировать работу субпресс-центров, обеспечивающих журналистов оперативной информацией о деятельности органов государственной власти, архивом документов и материалов органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней, фотодокументами, в том числе из запасников фотоархива, системой электронной обработки информации, телефоном, факсом и т.д.
Отделу взаимодействия с общественными формированиями и населением следует взять на себя координирующую роль по участию политических партий, религиозных конфессий, коммерческих структур в социально значимых процессах. Этому же отделу следует осуществлять связи с районными организациями (если такие имеются) по сбору информации, жалоб, предложений, поступающих с мест относительно потребностей и ожиданий общественности, и осуществлять изучение общественного мнения при непосредственном контакте с населением (открытые приемные, встречи с населением по месту жительства, посещение общественных мест без предварительного оповещения и т.д.).
Пресс-служба тесно сотрудничает с отделом взаимодействия со СМИ, готовит печатные и аудиовизуальные материалы для прессы, осуществляет мониторинг материалов, проходящих в СМИ и затрагивающих интересы граждан, проживающих на вверенной территории, обеспечивает публичную сторону деятельности администрации и ее руководителей (пресс-конференции, брифинги, официальные заявления для прессы, презентации; пресс-релизы, информационные письма и т.д.).
Во Франции даже при мэриях городов в десять тысяч жителей (где, казалось бы, все друг друга знают в лицо и городские проблемы известны) есть специальные агенты, которые ездят в общественном транспорте, посещают магазины, парки, кинотеатры с целью выявления негативного мнения жителей по вопросам муниципального управления.
Работа всех отделов, кроме пресс-службы (так как пресс-служба вынуждена действовать в условиях повышенной мобильности), находится под началом одного руководителя, указанные отделы объединены единой информационной сетью, что позволяет координировать работу по осуществлению первоочередных целей.
В США существует термин «отзывчивая демократия», характеризующий идеальную модель государственного управления. Чтобы структуры по связям с общественностью работали по третьей модели, необходимы не просто отзывчивость и открытость, но партнерство с общественностью, группами интересов, отдельными гражданами.
Правила взаимодействия государственной службы с общественностью
Диалог государственной службы с общественностью базируется на ряде основополагающих правил, наиболее важными из которых являются следующие:
– Постоянно и систематически информировать общественность о проводимой политике так, чтобы эта информация была доведена до каждого гражданина.
– Мероприятия структур по связям с общественностью должны состоять не из единичных (и потому воспринимаемых нередко как случайные) мероприятий, а из системы взаимосогласованных акций.
– Всегда необходимо настаивать на правде и полной информации. Долго сохранять придуманный имидж (деятельности, персоны) невозможно (как говорил Линкольн, «можно дурачить часть народа все время; можно дурачить весь народ некоторое время, но нельзя дурачить все время весь народ»).
– Если власть сознательно не включается в процесс создания и закрепления понятного и принимаемого общественностью имиджа своей деятельности, то имидж будет сформирован стихийно, а значит, будет трудно управляемым или неуправляемым.
– Следует формулировать общие цели («мы играем на одной стороне») и не просто декларировать их, а фактически доказывать возможность их реального достижения.
– Сообщения, направленные на общественность, должны делаться в простой и понятной форме. Если сообщение будет не понято, оно не будет принято.
– Следует ставить реалистичные цели и, насколько возможно, выражать их в конкретном количественном отношении.
– Связи с общественностью всегда должны осуществляться на высоком этическом уровне, они никогда не должны быть негативными.
– Отрицания не убеждают сомневающихся. Гораздо больше шансов наладить сотрудничество при помощи конкретных убедительных фактов.
– Надо предоставлять общественности возможность высказать свое мнение о новых важных проектах и планах до принятия окончательных решений.
– При реализации многосторонних решений необходимо продемонстрировать, что никто не стремится добиться своих целей в ущерб другим сторонам. Для этого рекомендуется проводить «открытые дискуссии».
– В случаях, когда объективно нельзя вызвать у всех участников тех или иных событий или процессов чувства победы, всегда можно добиться, чтобы неучастие во взаимодействии выглядело менее привлекательно, чем участие.
– Управленческие решения, пропущенные через потребности населения, дают наивысший результат, поэтому следует чаще проводить «дни жалоб», «дни идей», «дни предложений» граждан.
– Органы власти должны стремиться предоставлять гражданам возможные варианты альтернатив (и подвести решение общественности к наиболее рациональному варианту с точки зрения общественных выгод в будущем).
– Необходимо отказаться от прямого навязывания решений. Если предлагаемая мера слишком непопулярна, рядом публичных акций лично не заинтересованных в ней авторитетных людей доказать ее неизбежность. Если доказать не удается, следует, найти другой вариант решения или подождать, пока общественное мнение не «созреет» до принятия идеи.
– Должно «работать» с обвинениями, а не противостоять им; необходимо предупреждать появление обвинения заблаговременным информированием, демонстрировать опережающее знание сути недоверия.
– Следует постоянно осуществлять намеренную оптимизацию контакта в современной обстановке недоверия к властям и неверия в будущее.
– В целях формирования доверия к структурам государственной службы необходимо принимать активное участие в открытых обсуждениях проблем.
– Внутренняя культура органов государственной власти не завершается на коммуникации «руководитель – служащий», «служащие – служащие», а распространяется на «клиента», т.е. гражданина. Если внутри организации отсутствует порядок, не работают этические отношения, то и внешняя деятельность выглядит неубедительной. Если главный внутренний принцип – «не демократия», то организация не сможет демократично функционировать и вовне.
– Постоянно необходимо развивать у людей чувство гражданской гордости.
– В случае кризисной ситуации:
личную ответственность должен принимать на себя авторитетный лидер (демонстрация ответственности лидером должна проводиться постоянно);
действовать надо в соответствии с формулой: «Скажи все, скажи всем, скажи сразу», в противном случае произойдет утрата доверия, восстановление которого потребует много времени и сил.
– Следует помнить, что человек живет не по законам разума и логики. У каждого человека имеется набор стереотипов, которые существенно влияют на восприятие человеком сообщений. То есть, что человек хочет, то и слышит, видит, чувствует. Поэтому осуществлением связей с общественностью должны заниматься профессионалы, способные корректировать человеческие стереотипы. Но делать это они должны с высочайшей долей моральной ответственности.
Выполнение перечисленных правил взаимодействия власти с общественностью позволит развивать гражданское самосознание и воспитывать у людей активный интерес к проблемам местного самоуправления. Повышение интереса общественности к делам местного самоуправления даст возможность избежать сосредоточения власти в руках одной группы людей и поможет избранным на административные посты лицам конструктивно относиться к возложенной на них ответственности.
В силу того, что в последние 50 лет активно развивается процесс, который получил название «медиатизации» политики (средства информации), когда политическая борьба перемещается в сферу средств массовой информации и коммуникации, государственная служба должна с особой ответственностью подходить к взаимодействию с прессой. Для этого следует помнить о следующем:
– СМИ поднимают и освещают обсуждаемые в обществе темы и, таким образом, доводят их до сведения исполнительной власти. И они же представляют обществу деятельность правительства и, следовательно, контролируют и критикуют его действия, и это закономерное явление.
– Если какое-либо событие политической жизни страны не было показано по телевизору широким общественным кругам, можно считать, что оно не происходило.
– Некоторые события существуют только потому, что их показывают по телевизору.
– Чтобы «держать руку на пульсе» нации и в реальном времени реагировать на оценку событий, даваемых в СМИ, необходимо любое политическое решение переводить на язык масс-медиа.
– Чтобы попасть в СМИ (и быть замеченными потребителями информации), факт или событие должны возбуждать интерес у потребителя информации.
– СМИ способны создавать виртуальную политическую реальность, отражающую не действительное положение событий, а отвечающую запросам широкой публики.
– Разными способами необходимо стимулировать появление в СМИ информации, идущей «снизу вверх», ибо это в первую очередь дает возможность получить представление о потребностях и ожиданиях общественности.
– Готовя информационные материалы для СМИ, необходимо ответить на следующие вопросы: что может быть интересно журналистам? что может быть приемлемо их редакторам? Что может находиться в фокусе интереса читателя, зрителя, слушателя?
– Политики и чиновники используют СМИ, чтобы моделировать достоинства политической прозрачности, не создавая ее в реальности. Политическая прозрачность превращается в выгодно представленный обществу виртуальный проект. Нередко виртуальная прозрачность служит для сокрытия важной для общества информации.
– Для моделирования виртуальной политической реальности СМИ нередко концентрируют внимание общественности на отдельных малозначащих деталях, информация о которых теснит на второй и третий план проблему первостепенной важности. Незначительные факты усиленно комментируются общественно-значимыми фигурами и просто случайными людьми. Реальные факты перемешиваются с предположениями, частными мнениями, слухами, экспертными оценками; в результате создается совершенно иная картина событий, нежели происходящее в действительности. Несмотря на то, что ничто, казалось бы, не утаивается и не скрывается, напротив, информация изливается бурным потоком, не оставляющим времени для ее осмысления и анализа, демонстрируется полная информационная открытость властных структур, важная информация остается незамеченной, тонет в «информационном шуме».
– Следует вовремя предотвращать конфликты с прессой. В случае появления компрометирующих материалов в средствах массовой информации необходимо проявлять крайне оперативную реакцию.
– Правительства (как центральные, так и местные) не должны посягать на право граждан иметь свое мнение и в частном порядке выражать его.
– Граждане должны иметь право выражать свое мнение публично, но с определенными ограничениями, чтобы не причинять вред другим гражданам, не создавать угрозы национальной безопасности или общественному порядку.
Объективная реальность, таким образом, свидетельствует, что роль информации в процессах социального управления с построением демократического общества возрастает и требует от органов власти большей открытости, постоянного диалога общественностью в целях выработки необходимых гражданам решений и сбалансированной в отношении всех субъектов и объектов управления информационной политики.
«Электронное правительство» как новейшая технология работы государственной службы
Если исходить из известной формулы, что демократия – это форма управления законной властью делами народа, при которой власть принадлежит всему народу и непосредственно им осуществляется, то у государства в принципе не может быть интересов, интересы могут быть только у общества, а государство просто является механизмом их реализации. Опора на такую постановку вопроса, которая приобретает в период построения информационного общества все большую актуальность, делает очевидным важность формирования «электронного правительства». Под «электронным правительством» понимается инфраструктура, которую сегодня создают государственные органы власти, чтобы изменить способы выполнения стоящих перед ними задач. Если ранее государственный сектор информационные технологии применял для внутреннего использования в отдельных департаментах и учреждениях, то теперь информационные технологии, создающие ценности электронного века и функционирующие по принципу «быстрее, лучше, дешевле, доступнее», работают на интересы широких масс в форме услуг государства. Таким образом, «электронное правительство» в качестве цели своей деятельности ставит переход от ориентации государства на ведомственные интересы к решению нужд и проблем граждан.
В практическом аспекте это выражается, например, в том, что гражданин не должен доставлять справки и другие документы из одного ведомства в другое, будь то оформление прав собственности или какая-либо регистрация, но он должен просто обратиться в государственные органы, а весь последующий взаимообмен документами и информацией должен произойти без его участия и в фиксированные сроки. Под такой работой государственной службы подразумевается функционирование «электронного правительства».
Ценность проектов «электронного правительства» состоит в сокращении издержек, затрат времени простых граждан, времени и средств бизнесменов и в той добавленной стоимости, которую приносят эти системы обществу. Становление информационного общества в ряде стран мира свидетельствует, что именно в данном направлении происходит развитие новейших технологий функционирования государственной службы.
Эта проблема является крайне актуальной и для Беларуси: обществу обходится слишком дорого неорганизованность государства.
Поэтому в настоящее время, как никогда ранее, на первый план выдвигается роль государства как основной составляющей социальных процессов и, соответственно, происходит осознание необходимости повышения ответственности государственной службы за оказание услуг населению. Итак, какие основные функции должно взять на себя «электронное правительство»?
1. Укрепление сотрудничества общества и государства через обеспечение информационной прозрачности и открытости государства для гражданского общества, расширение непосредственного участия граждан в социальном управлении и улучшение электронного доступа к органам управления.
2. Расширение спектра и улучшение качества предоставляемых гражданам государственных услуг.
3. Оптимизация деятельности государственных органов (предоставление учреждениям и ведомствам возможности в большей степени функционировать в качестве компонентов единого целого, например, путем создания интернет-сети государственных служб и обеспечения всех государственных служащих безопасной электронной почтой; улучшение обмена информацией между государственными органами, чтобы свести к минимуму административную нагрузку на граждан и компании в части предоставления информации органам власти).
4. Оптимизация бюджетных расходов на управление. Рассматривая возможность государственной службы выполнять означенные функции, следует отметить, что граждане становятся более ответственными за свои взаимоотношения с государственной службой и все чаще выражают свои ожидания и потребности. Благодаря переходу к «электронному правительству», граждане могут более активно участвовать в местной общественной жизни и демократических процессах, так как способны беспроблемно, с минимальными экономическими и временными затратами, взаимодействовать с государственными службами и получать доступ к информации и официальным документам: если нет возможности принять участие в публичных слушаниях, заседаниях какого-либо комитета, можно отправить электронное письмо или поместить сообщение в дискуссионной форме в Интернете. Более того, автоматизация государственной службы способна привести, в конечном счете, к возникновению «прямой демократии», когда дебаты по кандидатурам и голосование будет осуществляться в Интернете.
Касаясь вопросов расширения спектра и улучшения качества предоставляемых гражданам государственных услуг, нельзя не отметить, что государственные учреждения могут использовать новые технологии для учета индивидуальности граждан и предоставления персонилизированных услуг. К таким услугам могут относиться выдача справок, обсуждение конкретных проблем граждан, предоставление документов, лицензий, оплата налогов, пособий, осуществление социальных программ, включая образование, обеспечение медицинским обслуживанием, начисление страховок и пенсий и т.д. Такого же плана услуги могут предоставляться представителям бизнеса и другим организациям, в том числе государственным.
При этом перед государственной службой в целях оптимизации ее деятельности должны быть поставлены следующие задачи:
повышение качества подготовки документов;
укрепление исполнительской дисциплины;
наведение порядка в делопроизводстве;
ускорение обмена информацией между учреждениями;
упрощение процедуры принятия решений;
сокращение числа ошибок и злоупотреблений при работе с гражданами и предприятиями;
усиление авторитета государственных институтов в глазах общества;
упрочение позиций государства на международной арене.
Что касается оптимизации бюджетных расходов на управление, то экономия, которую можно осуществлять при помощи информационных технологий, будет происходить на следующих уровнях:
сокращение операционных расходов, включающих уменьшение затрат времени на выполнение типовых операций, которые для служащих, связанных с приемом граждан, могут достигать 75% рабочего времени (поиск информации; подготовка справок, отчетов, обзоров; подготовка решений; телефонные переговоры, прием посетителей; исправление ошибок и разбор конфликтных ситуаций), и снижение затрат на помещения, расходные материалы и оплату телефонных переговоров и почтовых отправлений;
сокращение бюджетных расходов на проведение ряда мероприятий, таких как официальное уведомление; обязательное распространение нормативных документов; разъяснительные и иные PR-акции, направленные на поддержку гражданами решений и позиции органов власти; разовые мероприятия по реорганизации, переезду, изменению области компетенции учреждений;
прямой экономический эффект от более выгодных условий проведения закупок для государственных нужд и конкурсного распределения ресурсов, причем, снижение стоимости приобретаемых ресурсов позволяет в некоторых случаях уменьшить соответствующие затраты в 1,5–4 раза;
прямой экономический эффект от повышения эффективности работы учреждения, который выражается большим числом обработанных заявлений, повышением собираемости налогов, лучшей защите интересов государства в конкретных хозяйственных спорах.
К созданию «электронного правительства» Европа приступила с особой активностью в начале нового тысячелетия. В марте 2000 г. Европейская комиссия поставила смелую цель – создать в Европе «самую динамичную и конкурентоспособную экономику в мире» путем использования возможностей, предлагаемых «новой экономикой» и сетью Интернет. В связи с этим была разработана Программа по созданию «Электронной Европы», составной частью которой является формирование «электронного правительства». В марте 2001 г. Европейский совет дал оценку текущему состоянию дел на пути к реализации программы, в связи с чем страны-участницы Евросоюза договорились о проведении дважды в год сравнительных тестов для выяснения степени развития основных видов деятельности государственной службы, составляющей центр «электронного правительства». Были выделены четыре уровня участия: публикация информации в Интернете, однонаправленное взаимодействие, двунаправленное взаимодействие, онлайновые операции от начала до конца, включая оплату и доставку.
Было намечено 12 тестовых категорий для граждан и 8 – для частных компаний. Уровень развития «электронного правительства», с точки зрения удовлетворения потребностей граждан рассматривался по следующим категориям: подоходный налог, поиски работы, отчисления на социальное обеспечение, личные документы (паспорта и водительские права), регистрация автомобилей, заявки на строительство, показания для полиции, публичные библиотеки, свидетельства (о рождении и регистрации брака), поступление в высшие учебные заведения, изменение места жительства и услуги в области здравоохранения. К 8 категориям удовлетворения потребностей частных компаний были отнесены социальные отчисления, налог на доходы корпораций, НДС, регистрация новых компаний, статистическая отчетность, таможенные декларации, разрешения, связанные с охраной окружающей среды, и поставки для государственных организаций.
В связи с формированием «электронного правительства» Соединенное Королевство приступило к созданию Шлюза государственных служб, который будет способен обеспечивать проведение онлайновых операций между гражданами или частными компаниями и государственными службами.
Федеральное правительство Германии считает, что проекты «электронного правительства» должны дать толчок для осуществления перемен в работе государственного аппарата и сыграть ключевую роль в процессе модернизации государства. Здесь официальная государственная стратегия обслуживания населения по сети Интернет опирается на четыре руководящих принципа, охватывающих четыре сектора реформ:
новое распределение, ведущее к росту эффективности и улучшению исполнения законов;
большая ориентация на граждан, которые должны видеть в федеральном правительстве партнера;
разностороннее развитие государственных служб, в результате которого органы власти будут лучше справляться со своими обязанностями, эффективнее использовать средства и действовать более прозрачно;
эффективное руководство, позволяющее нанимать и удерживать в организации служащих, заинтересованных в результатах своей работы.
Многие из проектов «электронного правительства» во Франции были начаты еще в 1998 г. В основном они направлены на такие сферы, как налогообложение, таможенные сборы и социальное обеспечение. Большинство этих проектов было быстро реализовано, но они не выдержали увеличения количества обращений к службам и оказались недостаточно устойчивыми или не обеспечивали должной безопасности. Однако в последние годы государственные органы заметно увеличили свои усилия, направленные на улучшение деятельности в этой области. Сегодня деятельность правительства Франции по созданию «электронного правительства» нацелена на два объекта: предполагается приблизить государственные ведомства к людям и создать 1 возможность для более эффективной совместной работы в самих органах управления. Для претворения в жизнь существующих проектов государственные органы власти прибегают к услугам частного сектора, у которого есть необходимый опыт в реализации решений в сфере информационных технологий и который готов к крупным инвестициям в эту область. Проекты государственных служб по облегчению доступа к информационным технологиям получили наибольшее развитие в следующих областях: доступ к услугам органов управления (публичные точки доступа, многоцелевые почтовые офисы), доступ к Интернету в школах, культурных центрах, национальных бюро по трудоустройству и местных библиотеках. Всего предполагается организовать 7 тыс. пунктов бесплатного доступа в Сеть, которые в том числе будут предназначены для слепых.
Подводя итоги всему сказанному выше, следует отметить, что с совершенствованием демократических отношений в общественном развитии разрешение проблем осуществляется в форме диалога между государственными службами и гражданами. В связи с этим гуманизируется деятельность структур по связям с общественностью, в первую очередь, при органах исполнительной власти, разрабатываются новые технологии взаимодействия с общественностью, основывающиеся на принципах правдивости информации, высокой профессиональной компетенции, взаимного доверия и все большей открытости власти. Эти принципы взаимодействия государственной службы и общественности с наибольшей эффективностью реализуются при создании «электронного правительства».
Контрольные вопросы к теме №4
Почему основой современного социального управления является диалог?
Каковы особенности функционирования двусторонней симметричной модели структур по связям с общественностью?
Какие привила взаимодействия государственной службы и общественности вам известны?
Назовите основные цели деятельности «электронного правительства». Каким образом действует «электронное правительство» в странах Европы, и каковы перспективы его развития в Беларуси?
Назовите основные модели связей с общественностью применительно к государственному управлению.
Значение пресс-службы для укрепления авторитета государства у населения.
Какие функции должно взять на себя «Электронное правительство»?
Какие задачи должны быть поставлены перед государственной службой, чтобы активизировать ее деятельность?
ТЕМА 5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Лекция 5. Государственная служба в Республике Беларусь
Основные понятия:
государственная служба в Республике Беларусь; организация государственной службы; государственная должность; квалификационный справочник; классы государственных служащих; кадровый реестр; принципы государственной службы; резерв кадров; права и обязанности государственных служащих; контракт; переподготовка и повышение квалификации.
Основы организации государственной службы в Республике Беларусь
Для нормального функционирования общества необходимо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных общественных групп, стабильность государства и общества. Практика закрепления отношений, удовлетворяющих насущные потребности людей, оформляется в статусно-ролевую систему, предписывающую индивидам правила поведения. Такого рода системы создаются в обществе в форме институтов.
Применяя данное определение к институту государственной службы, отметим, что под ценностями понимаются разделяемые людьми цели (право, демократия), под нормами – стандартизированные образцы поведения (на основе конституции и других законов), а под системой связей – сплетение социальных ролей и статусов (глава администрации, руководитель отдела и др.), в рамках которых это поведение осуществляется.
Итак, администрирование, как разновидность профессиональной деятельности (поведения), регулируется социально-правовым институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц.
По данным министерства статистики на 1 января 2004 г. в госаппарате работало 52,8 тысяч управленцев, 1,3 процента от занятого населения, или на тысячу человек – 6 управленцев.
Президентом Республики Беларусь 14 июня 2003 г. был подписан Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь». Необходимость принятия этого закона была вызвана тем, что Закон Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате», который был принят в 1993 г., регулировал только основные положения института государственной службы, при этом многие статьи имели отсылочный характер. Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» является единым нормативно-правовым актом, в котором систематизировано изложены положения, касающиеся государственной службы и правового статуса государственных служащих.
Организация государственной службы заключается в установлении системы государственных должностей государственной службы и установлении их реестров, определении квалификационных требований к государственным служащим и утверждении должностных инструкций (служебных регламентов).
Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица того или иного органа либо организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Эта организационно-правовая категория присуща только служащим, другие группы населения работают по специальностям, учатся и т.д.
В ст.4 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» дано понятие государственной должности. Государственная должность – должность, предусмотренная Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом и иными законодательными актами, либо должность, учрежденная в установленном законодательством порядке, как штатная единица государственного органа с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.
Должности, включенные в штатное расписание государственного органа в целях технического обслуживания и обеспечения деятельности этого органа в соответствии с перечнем, определяемым Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им государственным органом, не относятся к государственным должностям.
Внутренняя структура любого государственного органа рассматривается, как определенная система различных по своему назначению и уровню должностей. Штатным расписанием государственного органа определяется наименование, место и роль должности: кому она подчиняется, кто ей подчинен. В должностных инструкциях, положениях о государственных органах и их структурных подразделениях, в различных уставах и положениях о прохождении службы юридически закрепляется, какие именно задачи, функции, обязанности, права, формы и методы работы, поощрения и ответственность государственного служащего связываются с определенной государственной должностью, а также какие основные профессиональные требования предъявляются к нему этой должностью.
В Республике Беларусь в 2003 году разработан и утвержден квалификационный справочник «Государственные должности государственных служащих», который служит основой при разработке должностных инструкций государственных должностей и обеспечивает единство при определении должностных обязанностей государственных служащих и предъявляемых к ним квалификационных требований, решение вопросов подготовки, повышения квалификации, подбора, расстановки и использования государственных служащих в соответствии с их специальностью и квалификацией.
Должностные инструкции могут быть типовыми и индивидуальными. Должностные инструкции утверждаются руководителем государственного органа – на своих заместителей, руководителями структурных подразделений – на своих подчиненных. Конкретные лица, реализующие эти должностные обязанности и права, могут меняться, а их роли – нет.
Четкая регламентация статуса государственной должности характеризует служебное место и социально трудовую роль каждого служащего, необходима в первую очередь для определения объема его дееспособности, как субъекта государственных служебных отношений. В то же время она важна для правильного установления общей численности управленческого аппарата и его структурных подразделений, соотношения различных категорий, групп, специализации и при необходимости сокращения и упрощения государственного аппарата.
С понятием государственной должности связывается также порядок присвоения классов государственных служащих, воинских и специальных званий, дипломатических рангов, размеры денежного содержания, пенсий, специальные права и обязанности, порядок решения многих других вопросов прохождения государственной службы. В Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» указано, что каждой государственной должности соответствуют определенные классы государственных служащих.
Для государственных служащих устанавливается высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим.
Государственным должностям Премьер-министра Республики Беларусь, Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь, Управляющего делами Президента Республики Беларусь и их заместителей, а также председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов соответствует высший класс государственного служащего.
Министрам Республики Беларусь может быть присвоен высший класс государственного служащего в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством.
Присвоение классов осуществляется:
Президентом Республики Беларусь – в отношении руководящих работников республиканских органов государственного управления, председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов и иных должностных лиц, назначение на должность которых осуществляется Президентом Республики Беларусь;
Премьер-министром Республики Беларусь – в отношении государственных служащих республиканских органов государственного управления, назначаемых Правительством Республики Беларусь, в том числе по согласованию с Президентом Республики Беларусь;
председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов – в отношении председателей городских, районных исполнительных комитетов, а также глав местных администраций.
Присвоение классов иным государственным служащим осуществляется на основании заявления государственного служащего или представления его руководителя комиссией по присвоению классов соответствующего государственного органа.
Соотнесение классов государственных служащих и государственных должностей устанавливается Президентом Республики Беларусь или уполномоченным им органом.
Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться квалификационные классы, классные чины, персональные звания, дипломатические ранги в порядке и на условиях, предусмотренных специальными законодательными актами, закрепляющими их правовой статус.
Присвоение классов производится в последовательном порядке в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией государственного служащего, стажем работы на государственной службе, а также с учетом ранее присвоенного ему класса. При этом учитывается занимаемая должность, в соответствии с которой присваивается класс на основании перечня государственных должностей, соответствующих классам государственных служащих, утвержденного в установленном законодательством порядке.
Срок, по истечении которого присваивается очередной класс по занимаемой должности, для государственных служащих, имеющих 12–10-й класс, составляет не менее одного года, 9–7-й класс – не менее двух лет, 6–4-й класс – не менее трех лет. Присвоение очередных классов государственным служащим, имеющим иные классы, сроком не ограничивается.
Государственным служащим, которым присвоено звание «Герой Беларуси», награжденным орденами и медалями Республики Беларусь и СССР, и государственным служащим, которым присвоены почетные звания Республики Беларусь и СССР, может быть присвоен класс (кроме высшего) на один выше по сравнению с классом, предусмотренным перечнем государственных должностей, соответствующих классам государственных служащих.
Досрочное повышение в классе (но не более чем на один класс) возможно за особые достижения в труде.
Лицам, поступающим на государственную службу впервые, класс государственного служащего присваивается не ранее чем через шесть месяцев. При наличии стажа государственной службы соответствующий класс государственного служащего присваивается не позднее одного месяца с момента назначения на государственную должность.
О присвоенном классе вносится запись в трудовую книжку государственного служащего.
В случае ненадлежащего исполнения государственным служащим должностных обязанностей, нарушения трудовой дисциплины, а также совершения действий, не соответствующих нормам служебной этики, он может быть понижен в классе, но не более чем на один класс.
Понижение либо восстановление в классе лиц, указанных в части первой настоящего пункта, осуществляется в порядке, установленном для присвоения им классов.
Государственные служащие, имеющие дисциплинарные взыскания, не представляются к присвоению очередного класса до снятия этих взысканий в соответствии с законодательством.
При переходе государственного служащего по собственному желанию на низшую должность, возвращении на государственную службу, с которой он ранее уволился, выходе в отставку или уходе на пенсию за ним сохраняется присвоенный класс.
Следовательно, понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для правового положения государственного служащего и порядка прохождения им государственной службы. Понятие государственной службы связано с определенным кругом государственных должностей. В ст.8 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» записано, что в целях повышения эффективности работы с кадрами, улучшения системы учета, подбора, подготовки и расстановки кадров создаются кадровые реестры государственных должностей.
Кадровый реестр – система учета государственных должностей государственных органов Республики Беларусь.
В Республике Беларусь ведутся кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, кадровый реестр Правительства Республики Беларусь, кадровые реестры областных и Минского городского исполнительных комитетов.
В кадровые реестры включаются высшие государственные должности Республики Беларусь:
Премьер-министр Республики Беларусь, Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Председатель Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь, Председатель Верховного Суда Республики Беларусь, Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Государственный секретарь Совета Безопасности Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Генеральный прокурор Республики Беларусь, Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь, Управляющий делами Президента Республики Беларусь; иные государственные должности, назначение (согласование назначения) на которые осуществляется соответственно Президентом Республики Беларусь, Премьер-министром Республики Беларусь, председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов.
Перечни высших государственных должностей Республики Беларусь, иных государственных должностей, подлежащих включению в кадровые реестры, утверждаются соответственно Президентом Республики Беларусь, Премьер-министром Республики Беларусь, председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов.
Ведение кадровых реестров включает в себя: утверждение перечней государственных должностей; сбор и изучение данных о кандидатах на государственные должности.
При назначении на государственные должности, включенные в кадровые реестры, в соответствии с законодательством осуществляется формирование сведений о кандидатах, необходимых для реализации их должностных полномочий.
Формирование сведений о кандидатах на государственные должности осуществляется Правительством Республики Беларусь, Администрацией Президента Республики Беларусь, Государственным секретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь, областными и Минским городским исполнительными комитетами в соответствии с их компетенцией.
Перечень сведений о кандидатах на государственные должности, срок изучения материалов о кандидатах на государственные должности, обстоятельства, подлежащие изучению о кандидатах на государственные должности, порядок допуска кандидатов на государственные должности к государственным секретам, порядок хранения сведений о кандидатах на государственные должности и обращения с этими сведениями устанавливаются Президентом Республики Беларусь или уполномоченным им органом.
Изучение сведений о кандидатах на государственные должности, перечень которых определяется законодательством, организуется и проводится Государственным секретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь во взаимодействии с Прокуратурой Республики Беларусь, Комитетом государственного контроля Республики Беларусь, Службой безопасности Президента Республики Беларусь, Комитетом государственной безопасности Республики Беларусь, Министерством внутренних дел Республики Беларусь, Государственным таможенным комитетом Республики Беларусь, Министерством по налогам и сборам Республики Беларусь, Государственным комитетом пограничных войск Республики Беларусь, иными государственными органами и другими государственными организациями в соответствии с законодательством.
Проводником государственного управления является государственная служба. Государственная служба представляет собой комплексный правовой институт. Определяя понятие государственной службы, Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» (ст.2), дает ее трактовку, как профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов.
В законе подчеркивается характер деятельности лиц – субъектов государственной службы – непосредственная реализация государственно-властных полномочий и обеспечение функций государства. Законом (ст.6) установлены следующие принципы государственной службы, которые определяют основополагающие идеи и положения, практичную организацию и реальное ее функционирование:
верховенства Конституции Республики Беларусь;
служения народу Республики Беларусь;
законности;
приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;
гуманизма и социальной справедливости;
единства системы государственной службы и ее дифференциации, исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;
гласности;
профессионализма и компетентности государственных служащих;
подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;
добровольности поступления граждан на государственную службу;
равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;
стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти;
экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих.
Согласно Закону «О государственной службе в Республике Беларусь» государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.
Запрещен прием на государственную службу лиц, не являющихся гражданами Республики Беларусь, так как государственным служащим по роду деятельности приходится иметь дело с особыми государственными интересами, в том числе и с государственными секретами, нести особую ответственность. Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Состав государственных служащих неоднороден, их функциональное подчинение по реализации полномочий государственных органов разнообразно, и трудятся они неодинаковых условиях. Целесообразно классифицировать государственных служащих по определенным критериям, поскольку это имеет значение при решении таких вопросов, как подбор кандидатов на соответствующие должности, подготовка кадров для комплектования государственных органов, установление требование для замещения должности и т.д. В соответствии с принципом разделения властей различают государственных служащих органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти. По масштабу деятельности органов государственной власти, где работают государственные служащие, они могут быть разделены на государственных служащих республиканского, областного и районного уровней. Если взять за основу такой критерий, как особенности службы, то можно выделить гражданских и милитаризированных служащих (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и др.). По объему должностных полномочий государственные служащие могут быть разделены на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами. Критерием для подразделения государственных служащих являются классы государственных служащих, воинские и специальные звания, дипломатические ранги.
Качественный состав государственных служащих, их профессионализм, компетентность, морально-этические качества, а также степень укомплектованности ими государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и иных государственных органов напрямую зависит от системы их подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации.
В Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» (ст.3) содержится понятие государственного органа. Государственный орган – образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности.
В случаях и пределах, предусмотренных законодательными актами, к государственным органам приравниваются государственные учреждения и иные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов.
В государственных органах создается резерв кадров государственных служащих для занятия вакантных государственных должностей (за исключением должностей, занятие которых осуществляется путем избрания).
В резерв кадров государственных служащих включаются:
граждане, принявшие участие в конкурсном отборе и рекомендованные конкурсной комиссией для зачисления в кадровый резерв;
государственные служащие, уволенные в результате ликвидации государственного органа, сокращения численности или штата работников.
В резерв кадров государственных служащих не включаются государственные служащие, достигшие:
пенсионного возраста;
предельного возраста, установленного для пребывания на государственной службе.
Порядок формирования и организации работы с резервом кадров государственных служащих определяется Президентом Республики Беларусь или уполномоченным им органом.
Основы правового положения государственного служащего
Правовое положение человека в демократическом обществе характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей физических лиц, закрепленных нормами права, и юридических гарантий их реализации. Основные права, свободы и обязанности человека определены Конституцией Республики Беларусь и рядом других нормативных правовых актов.
Права и обязанности государственных служащих – это особый вид установленных и гарантированных государством мер должностного и возможного поведения указанных лиц в области государственно-служебных отношений. При этом следует различать, во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих независимо от занимаемых ими государственных должностей государственной службы.
Должностные права и обязанности производны от задач и функций государственного органа и выражают его полномочия.
Общие права и обязанности государственных служащих установлены Законом «О государственной службе в Республике Беларусь». Характерной особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по занимаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям. Такие права и обязанности разнообразны.
Каждый государственных служащий, независимо от конкретных полномочий имеет право на:
письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание надлежащих условий для их исполнения; принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями; посещение в установленном порядке для исполнения служебных обязанностей государственных органов, иных организаций; получение в установленном порядке от граждан, государственных органов, иных организаций информации и других материалов, необходимых для исполнения служебных обязанностей; повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета или иных предусмотренных законодательством источников финансирования; повышение в должности, классе государственного служащего; заработную плату и дополнительное стимулирование труда в порядке, определяемом настоящим Законом, иными законодательными актами; участие в конкурсе на занятие вакантной государственной должности; получение вознаграждений за публикации и выступления, связанные с исполнением служебных обязанностей, в порядке и на условиях, определяемых Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь; ознакомление с материалами своего личного дела и другими документами перед внесением их в личное дело, приобщение к делу своих письменных объяснений; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан; отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству; свободу объединений, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь; здоровые и безопасные условия труда; отставку по основаниям, предусмотренным настоящим Законом; государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение.
Государственный служащий имеет и иные права, предусмотренные законодательством Республики Беларусь.
Государственный служащий вправе обратиться в вышестоящие государственные органы и (или) суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам поступления на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность, дисциплинарной или материальной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, освобождения от занимаемой должности (увольнения), в иных случаях, предусмотренных законодательством.
Каждый государственный служащий, независимо от полномочий по занимаемой государственной должности, обязан:
поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства; исполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством; соблюдать ограничения, связанные с государственной службой, установленные Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом и иными законодательными актами; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц; исполнять в установленном законодательством порядке приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции; соблюдать культуру общения, другие нормы служебной этики; не допускать действий и поступков, порочащих государственную службу и несовместимых с занятием государственной должности; соблюдать установленные в государственном органе регламент, правила внутреннего трудового распорядка, должностные положения и инструкции, порядок работы со служебной информацией; в пределах своих должностных полномочий своевременно и объективно рассматривать обращения граждан и юридических лиц и разрешать их в порядке, установленном законодательством; сохранять, не распространять доверенные ему государственные секреты, в том числе после прекращения государственной службы в течение срока, установленного законодательством; не разглашать полученные при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, и не требовать от них представления таких сведений, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами; поддерживать необходимый уровень квалификации для эффективного исполнения своих служебных обязанностей.
Конкретные обязанности государственных служащих определяются на основе соответствующих квалификационных характеристик и закрепляются в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями государственных органов в пределах их компетенции, если иное не предусмотрено законодательными актами.
Таким образом, названные права и обязанности представляют собой как бы служебный кодекс, характеризующий стиль и методы осуществления государственными служащими своих должностных полномочий, независимо от занимаемых должностей.
В Республике Беларусь существуют ограничения, связанные с государственной службой.
Государственный служащий не вправе:
заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, оказывать содействие близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, а также быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, служащим которого он является либо подчиненного и (или) подконтрольного ему; принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; занимать другие государственные должности, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами; принимать участие в забастовках; заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемой в порядке и на условиях, установленных законодательством; выполнять работу на условиях совместительства, кроме работы в государственных организациях, в порядке и на условиях, установленных законодательством о труде; использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, если это расходится с интересами государственной службы; принимать от физических и юридических лиц любые, не предусмотренные законодательством, вознаграждения, включая подарки, в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров. Полученные в связи с исполнением служебных обязанностей сувениры, стоимость которых превышает установленный Правительством Республики Беларусь размер, передаются в доход государства или используются в установленном законодательством порядке; пользоваться в личных целях бесплатными услугами физических и юридических лиц, оказанными ими в связи с исполнением государственным служащим своих служебных обязанностей; использовать во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество государственного органа и служебную тайну; иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в других странах и иных предусмотренных законодательством случаев; принимать без согласия Президента Республики Беларусь государственные награды иностранных государств.
Законодательными актами могут быть установлены иные ограничения, связанные с государственной службой.
Государственный служащий обязан передать в установленном законодательством порядке в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли участия (акции, права) в уставном фонде коммерческих организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Государственный служащий, нарушивший ограничения связанные с прохождением государственной службы, подлежит освобождению от занимаемой должности.
Гражданин Республики Беларусь при поступлении на государственную службу, а государственный служащий при занятии другой государственной должности обязаны в установленном законодательством порядке представить в соответствующий государственный орган декларацию о доходах и имуществе.
Важнейшую роль в обеспечении эффективности государственного аппарата играют разнообразные и существенные гарантии, которые установлены для государственного служащего. К гарантиям относятся меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного служащего. Цель этих гарантий – сделать государственную службу привлекательной и престижной в глазах граждан.
Государственным служащим гарантируются:
условия труда, обеспечивающие надлежащее исполнение служебных обязанностей; заработная плата на условиях и в размере, предусмотренных настоящим Законом и принятыми в соответствии с ним иными актами законодательства; трудовой отпуск; соблюдение условий и порядка перевода на другую должность, высвобождения в связи с ликвидацией государственного органа, сокращением численности или штата работников, предусмотренных законодательством о труде; предоставление служебного жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Законом; выплата выходного и иных единовременных пособий в случаях, порядке и на условиях, установленных настоящим Законом и законодательством о труде; право на медицинское обслуживание в организациях здравоохранения в порядке, определяемом актами законодательства.
В случае смерти государственного служащего, в том числе вышедшего в отставку (на пенсию при наличии права на отставку), за исключением умерших вследствие виновных противоправных действий, его семье выплачивается единовременное пособие в размере двукратной средней заработной платы рабочих и служащих в республике за позапрошлый месяц (относительно месяца наступления смерти). Выплата производится по месту службы (бывшему месту службы) или органом, выплачивающим государственному служащему пенсию, в порядке, установленном Правительством Республики Беларусь.
Иные гарантии для осуществления полномочий отдельными категориями государственных служащих, не предусмотренные настоящим Законом, могут устанавливаться законодательными актами, закрепляющими их правовой статус.
Государственные служащие за успешное и добросовестное исполнение служебных обязанностей, продолжительную и безупречную государственную службу, выполнение заданий особой важности и сложности, другие достижения в труде поощряются:
объявлением благодарности;
единовременным денежным вознаграждением;
награждением ценным подарком;
досрочным присвоением очередного класса государственного служащего по занимаемой должности.
К государственным служащим могут применяться и иные меры поощрения, предусмотренные законодательством. Допускается одновременное применение нескольких мер поощрения.
За особые заслуги государственные служащие представляются в установленном законодательством порядке к награждению государственными наградами Республики Беларусь. Пенсионное обеспечение государственных служащих, в том числе за особые заслуги перед Республикой Беларусь, осуществляется в соответствии с пенсионным законодательством с учетом особенностей, установленных настоящим Законом.
Государственные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет и ее выплату в полном размере при достижении возраста мужчинами 60 лет, женщинами – 55 лет и наличии стажа государственной службы не менее 20 лет.
Прохождение государственной службы
Под прохождением государственной службы понимаются изменения в служебно-правовом положении государственного служащего, которые определяются такими обстоятельствами (событиями), как поступление на государственную службу и назначение на должность; присвоение класса, воинского или специального звания, дипломатического ранга; аттестация, увольнение с государственной службы, а также с другими факторами (например, присуждение ученой степени, присвоение ученого звания, почетного звания), с которыми действующее законодательство связывает определенные права, льготы и преимущества. Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента поступления на государственную службу и заканчивая увольнением с нее.
Согласно Закону «О государственной службе в Республике Беларусь» право на поступление на государственную службу имеют граждане Республики Беларусь, достигшие восемнадцатилетнего возраста, владеющие государственными языками Республики Беларусь и отвечающие иным требованиям, установленным настоящим Законом, иными законодательными актами о государственной службе.
При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускаются какие-либо ограничения и (или) преимущества в зависимости от пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждений, а также принадлежности к политическим партиям и иным общественным объединениям, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь. Указом Президента Республики Беларусь от 17 марта 2005 г. №139 «Об утверждении положения для лиц впервые поступающих на государственную службу» введен квалификационный экзамен.
Квалификационными требованиями, предъявляемыми при поступлении на государственную службу, являются: соответствующее образование, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности наличие определенного образования не требуется; необходимый стаж и опыт работы по специальности, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности они не установлены; владение государственными языками Республики Беларусь; знание Конституции Республики Беларусь, законов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Другие квалификационные требования, предъявляемые к гражданам для занятия соответствующих государственных должностей, помимо перечисленных выше, могут устанавливаться иными актами законодательства.
Квалификационные характеристики государственных должностей определяются Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом.
Поступление на государственную службу осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Беларусь и законодательными актами путем назначения, утверждения либо избрания.
Назначение, утверждение либо избрание на государственную должность оформляются решением, приказом, распоряжением, иным актом соответствующего государственного органа, должностного лица с внесением в установленном порядке соответствующих записей в трудовую книжку.
Поступлению на государственную службу может предшествовать проведение конкурса на занятие государственной должности, а также устанавливаться предварительное испытание.
С гражданами, поступающими на государственную службу, заключается контракт на срок не менее одного года руководителем соответствующего государственного органа.
Контракт – трудовой договор, заключенный в письменной форме на определенный срок, содержащий в отношении вопросов поступления, прохождения и прекращения государственной службы особенности по сравнению с общими нормами законодательства о труде.
Эти общие положения о равенстве на доступ к государственной службе не исключают некоторых ограничений, которые касаются особых случаев.
Гражданин не может быть принят на государственную службу в случаях: признания его в установленном законом порядке недееспособным или ограниченно дееспособным; лишения его судом права занимать государственную должность в течение определенного времени; наличия подтвержденного медицинским заключением заболевания, входящего в утвержденный Правительством Республики Беларусь перечень заболеваний, препятствующих исполнению служебных обязанностей; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственные секреты, если исполнение служебных обязанностей по государственной должности, на занятие которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; несоответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к гражданам для занятия соответствующих государственных должностей; близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, родные братья, сестры, а также родители, дети, родные братья и сестры супругов) с государственным служащим, если их служебная деятельность будет связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; отсутствия гражданства Республики Беларусь; представления заведомо недостоверных сведений, необходимых для занятия государственной должности; непредставления декларации о доходах и имуществе или умышленного внесения в декларацию о доходах и имуществе неполных либо недостоверных сведений; увольнения государственного служащего за систематическое неисполнение служебных обязанностей без уважительных причин, появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения, а также за распитие спиртных напитков, употребление наркотических или токсических средств на рабочем месте и в рабочее время до истечения двух лет со дня увольнения за такие действия; наличия судимости; в иных случаях, установленных законодательными актами.
Гражданину по его просьбе представляется в письменной форме информация о причинах отказа в принятии на государственную службу.
Вступление в государственную должность, осуществление полномочий для отдельных категорий государственных служащих могут быть обусловлены принесением присяги.
Для государственных служащих создаются надлежащие условия для повышения квалификации и переподготовки, включая при необходимости получение в установленном порядке второго высшего или иного специального образования в соответствующих учреждениях образования, а также в виде стажировки и самообразования.
Результаты повышения квалификации и переподготовки являются одним из оснований для продвижения государственного служащего по службе.
Государственные служащие в целях определения объективной оценки их практической деятельности, уровня профессиональной подготовки, правовой культуры и служебной перспективы проходят аттестацию. Можно предложить следующую схему критериев оценки государственных служащих (схема 5.1.)
Аттестация государственных служащих проводится периодически каждые три года аттестационными комиссиями, создаваемыми соответствующими государственными органами, в которых государственный служащий состоит на службе.
Работа по проведению аттестации постоянно совершенствуется, так Указом Президента Республики Беларусь от 14 марта 2005 г. №122 «О проведении аттестации руководящих работников государственных органов и иных организаций, должности которых внесены в кадровый реестр главы государства Республики Беларусь» аттестация этой категории руководителей будет проводиться раз в два года.




















Государственная служба прекращается в случаях: достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для пребывания на государственной службе; возникновения (установления) обстоятельств, предусмотренных пунктом 1 ст.33 настоящего Закона; истечения срока, досрочного прекращения полномочий на государственной должности; несоблюдения ограничений, связанных с государственной службой; разглашения сведений, составляющих государственные секреты; отказа от принесения присяги; нарушения требований законодательства при приеме на государственную службу; отставки; грубого нарушения должностных обязанностей, совершения проступка, несовместимого с нахождением на государственной службе; прекращения гражданства Республики Беларусь вследствие выхода из гражданства или его утраты; неудовлетворительного результата предварительного испытания; вступления в законную силу обвинительного приговора суда.
Государственная служба может быть прекращена и в иных случаях, предусмотренных законодательством о труде и иными законодательными актами.
Предельный возраст пребывания на государственной службе государственных служащих составляет шестьдесят пять лет.
В случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами, для отдельных категорий государственных служащих не устанавливается, или может быть установлен иной предельный возраст пребывания на государственной службе.
Отставкой является прекращение государственной службы по предусмотренным настоящей статьей основаниям по инициативе государственного служащего.
Основаниями для отставки государственного служащего являются:
наличие трудового стажа для мужчин не менее 30 лет, для женщин – не менее 25 лет, в том числе стажа государственной службы не менее 20 лет;
состояние здоровья, препятствующее исполнению служебных обязанностей (при наличии медицинского заключения).
Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» предусматривает ответственность за нарушение законодательства о государственной службе.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине государственного служащего возложенных на него служебных обязанностей, превышение должностных полномочий, нарушение трудовой и исполнительской дисциплины, а равно за несоблюдение установленных настоящим Законом и иными законодательными актами ограничений, связанных с государственной службой, государственный служащий несет дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательством.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей к государственным служащим могут применяться следующие меры дисциплинарного взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в классе государственного служащего на срок до шести месяцев; увольнение с занимаемой должности в соответствии с настоящим Законом, законодательством о труде и иными законодательными актами.
К государственным служащим могут применяться и иные меры дисциплинарного взыскания, предусмотренные законодательством.
Право выбора меры дисциплинарного взыскания принадлежит руководителю соответствующего государственного органа. При выборе меры дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть дисциплинарного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая служба и поведение государственного служащего на государственной службе.
Порядок и сроки применения дисциплинарных взысканий, органы, руководители, правомочные применять дисциплинарные взыскания, порядок обжалования, снятия и погашения дисциплинарных взысканий определяются законодательством о труде и иными актами законодательства.
На сегодняшний день перед государственной службой в Республике Беларусь стоят задачи кардинального повышения ее эффективности в интересах развития и укрепления общества и государства, повышения доверия граждан Республики Беларусь к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых услуг и рационального использования государственных ресурсов, обеспечение открытости и регламентация деятельности органов государственной власти и государственных служащих.
Очень важно для качественной работы прочность правового положения государственного служащего, прогнозируемость продвижения по службе наряду с повышением размера денежного содержания, предоставления других гарантий социального характера. Все это должно повысить престиж государственной службы, привлечь в государственный аппарат молодых и квалифицированных специалистов.
Контрольные вопросы к теме №5
Что составляет правовую основу государственной службы в Республике Беларусь?
Назовите и охарактеризуйте принципы государственной службы Республики Беларусь?
Когда был подписан Президентом Закон «О государственной службе в Республике Беларусь»? Охарактеризуйте его значение.
Какой документ служит основой при разработке должностных инструкций государственных должностей?
Что понимается под государственной должностью?
Что представляет собой кадровый реестр государственных должностей Республики Беларусь?
Охарактеризуйте классы государственных служащих Республики Беларусь.
Назовите ограничения, связанные с государственной службой.
Какими правами обладают государственные служащие в Республике Беларусь?
Что входит в обязанности государственного служащего в Республике Беларусь?
Каким образом осуществляется поступление на государственную службу в Республике Беларусь?
Перечислите квалификационные требования, предъявляемые при поступлении на государственную службу.
Что такое контракт?
Каковы основания для отказа в приеме на государственную службу в Республике Беларусь?
Что такое аттестация государственных служащих? Периодичность ее проведения.
Что представляет собой система повышения квалификации и переподготовки государственных служащих?
Назовите основания для прекращения государственной службы.
Какие гарантии предоставляются государственным служащим?
Какую ответственность несет государственный служащий за нарушение законодательства «О государственной службе в Республике Беларусь»?
ТЕМА 6. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Лекция 6. Эффективность государственной службы
Основные понятия:
эффективность государственной службы; системно-синергодеятельностная парадигма; индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП); методика предельно-критических показателей развития (ИКПР); коридор эффективности; интегративный подход; критерии эффективности государственной службы; ядро квалификации.
Проблема эффективности в теории административного управления
Современный этап развития государственности Республики Беларусь характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Этой проблеме посвящены многие аналитические суждения Президента Республики Беларусь в его текущих и программных выступлениях. Материалы всех его посланий Национальному собранию содержат постановку задач в этой области, проблему стратегического характера – построение стабильной и эффективной системы государственного управления.
Многие суждения об эффективности государственного управления следуют в русле выработанного в рамках современной теории управления понимания, адаптируя его к условиям деятельности государства, как управленческой системы. В современной же теории организации и управления эффективность системы управления характеризуется «...действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п.».
Соответственно этому эффективность процесса управления понимается, как «результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического лага».
При всей точности и лаконичности данных определений они восходят к моделям управления экономическими и технико-технологическими системами. Этим системам уделялось основное внимание на всех этапах развития теории менеджмента. На современном этапе ее развития достаточно распространенной моделью выступает модель эффективной организации Р.Лайкерта и А.Этциони, в которой используются элементы системного подхода и учитывается первостепенная значимость человеческого фактора.
Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.
Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации.
Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.
Несомненно, что исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. Здесь сложилось, по меньшей мере, два основных подхода или две парадигмы.
Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области.
Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии о «эффективности» – это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно проводить в жизнь.
Данный подход является, вместе с тем, одним из важных направлений, способствующих повышению эффективности управления в ряде развитых стран. И он применяется здесь отнюдь не на метафорическом уровне.
Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем (принудительная) со специфическими целями (порядок – по А.Этциони), а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты.
Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.
Именно на конвенциональном уровне в наибольшей степени проявляется ценностный аспект проблемы эффективности политической и государственной власти.
В последнее время этому аспекту стало уделяться внимание в литературе. Однако это пока не связывается с проблемой эффективности государственной и политической власти. Между тем, суждения оценочного и сравнительно-оценочного плана, касающиеся эффективности власти, высказываются очень часто, опираясь как бы на сами собой разумеющиеся некие общечеловеческие мерки эффективности. Хотелось бы в связи с этим подчеркнуть, что такого рода мерки должны носить конкретно-исторический характер и быть связаны, прежде всего, с цивилизационными рамками и условиями осуществления государственной власти. Анализируя основания такой парадигмы подхода к государственной власти и управлению, автор одного из основательных современных исследований в этой области И.Гомеров указывает на следующие ее характеристики: «К ним относятся в первую очередь такие фундаментальные представления современной науки, как: во-первых, системный подход, или общая теория систем, во-вторых, синергетический подход, или общая теория самоорганизации, в-третьих, деятельностный и бихевиористский подходы, или общая теория деятельности и поведения.
Согласно системно-синергодеятелъностной парадигме, синтезирующей в себе системный, синергетический, деятельностный и бихевиористский подходы, государство и государственная власть должны рассматриваться в качестве особого рода систем.
Характеристика государства и государственной власти, как систем, означает необходимость их изучения, как некоторых целостностей, когда целое не равно сумме частей, не сводимо к ней, не меньше и не больше суммы частей, когда оно качественно иное.
Развивая такой подход применительно к теории государства в ракурсе проблемы эффективности, следует выделить ряд базовых принципов, реализация которых позволяет развернуть данную парадигму.
Во-первых, речь надо вести о взаимосвязи диахронического и синхронического подхода к государству, как системе. В этом плане подходы к эффективности и ее критерии существенно различаются в рамках традиционного государства и общества и современных ориентиров его деятельности. Если традиционные обусловлены требованиями стабильности, цикличности, воспроизводства исходных традиций и образцов поведения и деятельности, то для современного государства характерна инновационная направленность на социальную динамику и, так или иначе, понимаемый прогресс.
Во-вторых, необходимо основываться на взаимосвязи основных структурных компонентов государственности, включающих субстанциональный, территориальный и институциональный элементы.
В-третьих, важно учитывать функциональную структуру государства, определяющую круг базовых целей и направлений его деятельности.
Именно на пути реализации этих принципов, на наш взгляд, следует искать решение проблемы эффективности государственной власти и управления в рамках системной парадигмы. В таком случае мы будем продвигаться от отраслевой концепции эффективности государственной власти и управления к эмерджентной.
Данная концепция исходит из системных представлений о государственном управлении, вычленяя средовые характеристики госуправления, а также основные его аспекты и структурно-функциональные составляющие.
Что касается средовых характеристик, то к ним необходимо, прежде всего, отнести геополитические, природно-географические и ресурсно-экономические условия функционирования государства.
Значимость ресурсного обеспечения проявляется наглядно при оценке управленческих усилий и решаемых однотипных задач в различных условиях. Особенно это показательно при сопоставлении эффективности деятельности российских административно-политических элит по сравнению, например, с западными. Факторы условий и ресурсной (в широком смысле) обеспеченности при этом, до недавнего времени, в суждениях многих авторитетных политиков и ученых опускались. Между тем, в современной географии используется понятие «эффективной территории» – той, что пригодна для длительного проживания людей. Кроме того, «эффективность территории» имеет свои градации, зависящие от климата, обширности территории и др. Естественно, что при сравнительном сопоставлении деятельности политических элит разных стран необходимо вводить поправочный коэффициент, учитывающий экологические условия и ресурсную обеспеченность.
В последнее время к значимости средовых факторов стали присматриваться более внимательно.
К тому же реальная практика включения в систему рыночных международных связей наглядно это показала.
Наряду с природно-географическими и геополитическими условиями, во многом задающими рамки возможностей госуправления и приоритеты в развитии, высока значимость внутриорганизационных факторов государственной власти и управления в выстраивании эффективной политики.
Поскольку во внутреннем плане система госуправления может быть представлена, как субъект-объектное взаимодействие, то в качестве субъекта рассматривается сама структурно-функциональная раскладка системы госуправления. В качестве объекта фигурирует общество. В некоторых отношениях такая развертка как бы переворачивает канонические представления, одобренные даже на конституционном уровне, где народ, общество репрезентированы в качестве высшей и окончательной инстанции и подразумевается, что он лишь делегирует оперативные и распорядительные функции государственному аппарату. Но на деле обычно происходит некоторое смещение в этой диспозиции, а то и переворачивание постулированного положения.
Так что именно тем, в какой форме реализуются данные отношения, и определяется во многом реальная эффективность государственной власти. Это и требует выделения отношений «общество – государство» в самостоятельный блок с выделением в нем репрезентирующих аспектов.
Однако, если исходить из того, что основными аспектами власти являются доминирование и управление, то и тот, и другой могут быть оценены с точки зрения эффективности. Управленческая составляющая политической власти измеряется степенью ее организованности и результативности. Естественно, что политическая результативность отличается от социальной, экономической, духовной и связана, прежде всего, со степенью достижения выдвинутых политических целей и задач и реализацией основных функций политической власти. Если в реализации политических целей имеет место заметное отклонение или наблюдаются заметные дисфункции, то и следует говорить о неэффективности политической власти. Однако сами дисфункциональные проявления существенно связаны с другим важным аспектом политической власти – конвенциональным, который проявляется в таком важном ее качестве, как легитимность.
Существование взаимосвязи между легитимностью и эффективностью подмечено сравнительно давно. В этом плане в политической науке используется классификация режимов по основаниям легитимности и эффективности, предложенная С.Липсетом Таким образом, в политико-аксиологическом отношении проблема оценки эффективности власти связана с разработкой методов измерения факторов, оказывающих существенное влияние на легитимность власти.
Если ценностный аспект эффективности власти в значительной мере вытекает из субъективно-средовых факторов ее функционирования, то управленческий аспект связан с объективно-функциональными ее проявлениями. Политико-управленческая эффективность зависит от уровня и полноты реализации таких основных функций, как защита государственного строя; предотвращение и устранение социально-опасных конфликтов и социальной напряженности; регулирование экономических и социальных отношений; осуществление общенациональных программ экономико-финансового, культурного, научного, образовательного развития; решение проблем социальной защиты и безопасности граждан; осуществление внешнеполитических и оборонных функции.
Следует заметить, что данный аспект эффективности в современном обществе складывается в качестве результирующей организованного взаимодействия различных уровней и ветвей политической и государственной власти. На эффективность влияет баланс власти на общенациональном, региональном и местном уровнях. В государствах, где этот баланс складывается в пользу общенационального уровня при недостаточной развитости самоуправления, наблюдается «перегрев» властей на этом уровне и постепенное увязание в нарастающем объеме социальных и экономических проблем. К тому же нарастает и объем патерналистеки-эгалитаристских ожиданий. С другой стороны, передача значительных властных полномочий на региональный и местный уровни при недостаточности кадрового обеспечения и управленческих навыков и непроработанности правовой базы создает эффект бессилия власти в осуществлении социально-экономических функций и обеспечении внутренней безопасности. И то, и другое мы наблюдаем в процессе становления новой системы политической власти в России.
Что касается другого ракурса, оказывающего существенное воздействие на эффективность власти, то он связан с горизонтальным распределением властных полномочий между различными ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Основные проблемы неэффективности в этом ракурсе связаны с недостаточным уровнем организации каждой из ветвей и их взаимодействием между собой. Между тем, функционирование каждой из ветвей власти может быть оценено относительно автономно с точки зрения уровня ее эффективности и согласно исполнения основных ее функций.
Таковы общие концептуальные подходы к анализу проблемы эффективности государственной власти.
Если детализировать теперь представления составляющих эффективности государственной власти и управления применительно к структурно-функциональным характеристикам госуправления, то основой такой детализации выступает вертикально-горизонтальная развертка структуры и функций госуправления. Иначе говоря, дифференцированный анализ эффективности основных ветвей власти (горизонтальная развертка) и уровней власти (вертикальная развертка).
Наиболее разработанным блоком проблем в этой части следует полагать вопросы повышения эффективности исполнительной ветви власти. Именно здесь достигнута наибольшая ясность в плане повышения эффективности управления. Она связана, прежде всего, с использованием основных категорий административного менеджмента и поиска оптимальных сочетаний во взаимодействии основных его компонентов: организационно-функциональной выстроенности, организации системы подготовки разноплановых решений и контроля за их исполнением; выстроенности коммуникативных процессов; рациональной специализации и работы с персоналом; отладки механизмов оценки результатов и ответственности; системы выдвижения лидеров и обеспечения их взаимодействия с подчиненными.
Акцент в реформе исполнительной власти все более делается на качестве исполнения, профессионализме и компетентности аппарата; создании возможностей и условий для базовых видов деятельности, а не на непосредственной их организации.
Значительно большие претензии и трудности создания эффективной деятельности связаны с функционированием законодательной и судебной власти.
Критерии эффективности государственного управления и государственной службы
При подборе критериев оценки эффективности наблюдается в течение последних нескольких лет постепенный сдвиг от суммарных показателей, характеризующих материальную сторону жизни, к показателям качества жизни. Данные сдвиги характеризуют, прежде всего, оценки управленческой деятельности в развитых странах мира и укладываются в концепцию человеческого развития.
Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) рассчитывается на основе трех показателей:
1) долголетия, измеряемого, как ожидаемая продолжительность жизни при рождении;
2) достигнутого уровня образования, измеряемого, как комбинация показателя грамотности взрослого населения и доли граждан в возрасте до 24 лет, обучающихся в начальной, средней и высшей школе;
3) уровня жизни, измеряемого на базе доли реального ВВП, приходящегося на душу населения.
Применение ИРЧП к оценке не только развития страны в целом, но и ее регионов позволяет дать иную картину их ранжирования, перспектив развития и, как следствие, эффективности управления.
И еще одно принципиальное замечание, касающееся критериев оценки эффективности государственной власти и управления. Коль все большее значение здесь придается комплексным и многофакторным подходам, необходимо учитывать не только, так сказать, показатели «сверху», ориентирующие на лучшие результаты, достигаемые в развитых странах, но и показатели «снизу», свидетельствующие о среднемировой, международной оценке эффективности госуправления.
Здесь обращает на себя внимание методика предельно-критических показателей развития (ПКПР), разработанная под руководством академика Г.В.Осипова.
Оценочные значения ПКПР на уровне предкризисного 1998г. представлены в табл.6.1.
Таблица 6.1.
п/п
Название показателя

Предельно-критическое значение
мировой практики
Величинa показателя в 1998 г. РФ
Вероятные социально-политические и экономические последствия

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ


Уровень падения промышленного производства
30-40
53
Разрушение промышленного потенциала


Доля импортных продуктов
30
40
Зависимость страны от импорта


Доля в экспорте продукции обрабатывающей промышленности

45

12

Сырьевая структура экономики


Доля в экспорте высокотехнологичной продукции
10-15
1
Технологическое отставание экономики


Доля от ВВП от государственных ассигнований на науку
2
0,4

Разрушение научно-технологического потенциала


Доля студентов (на 100 тыс. населения)
80
178



Соотношение доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных граждан
1
14
Антогонизация социальной структуры


Доля населения, живущего за чертой бедности
1
25-40
Люмпенизация населения


Соотношение минимальной и средней заработной платы
13
19
Деквалификация и пауперизация рабочей силы


Уровень безработицы
8-10
13 c учетом скрытой безработицы
Рост социально обездоленных категорий населения


Условный коэффициент депопуляции (отношение числа умерших к числу родившихся)
1
1,63
Интенсивная депопуляция; смертность превышает рождаемость.


Суммарный коэффициент рождаемости (среднее число детей, рожденных женщиной в фертильном возрасте)
2,14 - 2,15
1,3
Отсутствие простого замещения поколений


Средняя продолжительность жизни населения в 1998 г.
США, Великобритания - 75 лет, Швеция - 78, Япония - 79
Россия - 65 лет (59 - у мужчин,
72 - у женщин)
Снижение жизнеспособности страны


Доля лиц старше 65 лет к общей численности населения (коэффициент старения населения)
7
11
Старение населения

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ


Суммарные поступления для экологической безопасности (% от ВВП)
5 (Германия)

0,1
Угроза экологической
безопасности


Уровень преступности (количество преступлений на 100 тыс. населения)
5-6 тыс.

6-6,5 тыс. (с учетом латентной преступности)
общественных отношений


Уровень потребления алкоголя
8 л
14-15 л
Физическая деградация населения


Число суицидов на 100 тыс.
20

39
Фрустрация массового сознания


Уровень распространенности психической патологии на 1000 чел.
284 (1992 г) 360 (2010 г. оценка), выборочные исследования по 25 странам мира
280 (1992 r) 354
(2010г. оценка)
Разрушение личности

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ


Дол я граждан, выступающих за кардинальное изменение политической системы
40
40

Делигитимация власти



Уровень доверия населения центральным органам власти
25
14


ДУХОВНАЯ СФЕРА


Доля затрат на культуру в государственных расходах
2,5
1,03
Потеря культурного наследия


Анализируя данные показатели и сопоставляя данную методику оценки с показателями ИРЧП, мы приходим к выводу о существовании своеобразного «коридора эффективности». Его границы «снизу» образуют для современных государств показатели ПКПР, а границы «сверху» – дифференцированные показатели ИРЧП, присущие группе наиболее развитых государств. Привязка реалий государственного развития к границам данного коридора и рассмотрение их в динамике позволяют, с одной стороны, вычленить значимость управленческих воздействий, а с другой – оценить их эффективность.
Опopa на описанные выше интегративные подходы к анализу и оценке эффективности госуправления позволяет перейти от оперирования данными, касающимися, так называемой, отраслевой эффективности (показатели действий лишь исполнительной ветви власти и ее отдельных структур, а также итоги развития, характеризуемые показателями отдельных сфер жизни общества), к оценке эмерджентной эффективности, связанной с результатами взаимодействия различных ветвей и уровней государственной власти.
Вместе с тем, ориентация на «коридор эффективности» в достаточной мере, с нашей точки зрения, позволяет учитывать требования и подходы «устойчивого развития». С одной стороны, здесь нет акцента на чисто потребительские и затратные ориентиры, и учитываются показатели состояния окружающей среды и ресурсов.
С другой стороны – конкретно, с точки зрения «нижних границ», управленческая система должна оперативно устранять дисфункции и аномалии, грозящие привести к потере эффективности и неустойчивому (а то и кризисному) состоянию социальной системы (глобальной или национальной).
Эффективность госслужбы и деятельности руководителей
Необходимым компонентом оценки эффективности функционирования власти является оценка эффективности деятельности руководителей государственных учреждений. В этом плане чрезвычайно полезным является опыт организации госслужбы США. В сентябре 1993 г. рабочая группа, возглавлявшаяся вице-президентом А.Гором, опубликовала доклад «Обновление системы управления человеческими ресурсами», входящий в большой пакет, предложенный под общим названием «Создать правительство, которое будет работать лучше и с меньшими расходами». Особое внимание было уделено руководителям, занимающим высшие должности в системе исполнительной власти и входящим в особую группу высших чиновников. Они являются связующим звеном между политическими лидерами и кадровыми чиновниками.
Для оценки квалификационных требований к поступающим на эти должности Федеральным управлением по кадрам США было проведено социологическое исследование, включавшее 50% представителей службы высших руководителей, а также руководителей других уровней (всего – около 20 тыс. человек). Это позволило выделить пять сфер компетенции, составивших ядро квалификации высших руководителей, и построить модель «Основы эффективного лидерства» применительно к основным звеньям государственно-административного управления: высшему, среднему, низшему.
С 1994 г. эта система стала применяться в службе высших руководителей, что значительно упростило прием на работу и оценку их деятельности.
Каждой из сфер квалификации соответствует набор ключевых характеристик, определяющих профессиональную деятельность человека, а также ряд качеств, взятых из модели «Основы эффективного лидерства», на которой базируется данная схема. В ядро квалификации высших руководителей входят:
стратегическое видение;
управление человеческими ресурсами;
развитие и оценка программ;
планирование и управление ресурсами;
представление интересов организации и взаимодействие.
Взаимосвязь основных сфер квалификации и качеств компетентности представлены в табл.6.2.

Таблица 6.2
Взаимосвязь основы эффективного лидерства и ядра квалификации высших руководителей
Качества и сферы компетентности
Стратегическое видение
Управление человеческими ресурсами
Развитие и оценка программ
Планирование и управление ресурсами

Управление конфликтами

X

X

Творческое мышление
X

X


Ориентация на потребителя
X
X
X


Решительность

X
X
X

Осведомленность о внешней обстановке
X

X
X

Финансовое управление



X

Гибкость

X
X
X

Управление человеческими ресурсами

X
X
X

Влияния и ведение переговоров

X
X
X

Навыки межличностных отношений

X

X

Лидерство
X
X
X
X

Управленческий контроль и интеграция


X
X

Управление многообразной рабочей силой

X



Устные коммуникации
X
X
X
X

Планирование и оценка
X
X
X
X

Решение проблем

X
X
X

Самоуправление
X
X
X


Формирование команды
X
X
X


Техническая компетентность
X
X
X
X

Управление технологиями


X
X

Общее видение
X
X
X


Письменные коммуникации


X
X


Процедурно методика оценки уровня и потенциала эффективности руководителя выглядит следующим образом.
Каждый кандидат, претендующий на высокую должность, обязан соответствовать модели «Ядро квалификации высших руководителей» или представить план по достижению уровня квалификации, заключенному в этих требованиях. В данную модель не включают технические и профессиональные знания и навыки, оцениваемые отдельно.
Для оценки квалификационного ядра кандидат на должность заполняет специальную форму, где отражает свою деятельность, контекст, в котором она протекала, и пример из своего профессионального опыта, подтверждающий самооценку по каждому из 22 качеств, составляющих основу эффективного лидерства. Затем специальный совет проверяет компетентность кандидата и дает заключение в соответствии с требованиями ядра квалификации высших руководителей.
Таким образом, методика включает в себя 3 основных компонента:
1) государственный стандарт, содержащий требования к знаниям, умениям, квалификации управленца;
2) самоотчет и самооценку кандидата на должность;
3) экспертную оценку и заключение о соответствии претендента модели эффективного лидера.
Новым компонентом для отечественной практики является наличие стандарта эффективности деятельности руководителя. Основой его может выступать приведенный выше скорректированный стандарт, прошедший апробацию в госслужбе США.
В анализе проблемы эффективности государственной службы большое значение имеют оценки и самооценки самих госслужащих и населения.
Особенно важны оценки личностного потенциала при назначениях на ответственные должности или при определении степени надежности и устойчивости исполнителей, работающих в сложных или экстремальных условиях.
Под ответственностью, в общем плане, понимается способность субъекта выполнять определенные требования и осуществлять стоящие задачи, достигая общественно (или лично) значимого результата.
Учитывая сказанное, под ответственностью субъекта управления следует понимать уровень исполнения обязанностей, поручений или обязательств в условиях принятых социальных ценностей и очерченных границ прав и приданных ресурсов. Из этого необходимо исходить при построении методики оценки ответственности.
Поэтому оценка потенциала ответственности базируется на следующих компонентах:
а) Личностный потенциал ответственности, включающий такие черты и свойства личности руководителя и исполнителя, как принципиальность, самокритичность, дисциплинированность, организованность, порядочность, честность, отзывчивость, чувство достоинства, честь. В отечественной практике этот потенциал оценивается, как правило, на качественном уровне. В зарубежной практике в рамах психологии ответственности разработан ряд достаточно четких методик, позволяющих более глубоко и точно оценить личностный потенциал ответственности. В основном это методики типа опросников: шкала ответственности Гоу, шкала социальной ответственности Берковица и Луттермана, шкала социальной ответственности Харриса, аналогичные шкалы и в Миннесотском многофазном личностном вопроснике, фактор С (сила сверх-Я) в вопроснике Кэттэла и др.
б) Профессиональный потенциал ответственности, основывающийся на профессиональном опыте и компетентности субъекта управления и включающий ценности и установки профессиональной этики и профессионального долга. Основная цель оценки профессионального потенциала ответственности заключается в определении соответствия профессиональных качеств субъекта должностным требованиям и стандартам, а также профессиональному статусу. Методы оценки этого уровня ответственности практически совпадают с методиками (экспертными и аналитическими) оценки эффективности субъекта управления, будучи дополняемы по такому качеству, как профессиональная этика и профессиональный долг.
в) Социальный потенциал ответственности включает, и соответственно оценивается качествами, характеризующими социальную открытость и социальную направленность деятельности субъекта управления. Зачастую в массовом сознании происходит также отождествление оценок социальной эффективности власти со степенью, ее ответственности.
Ответственность и эффективность управления находятся в тесной связи и взаимозависимости. Ответственность – это субъектная составляющая эффективности управленческой деятельности. Фиксируя эту взаимозависимость, можно дать следующее ее определение: ответственность – это нацеленность и способность субъекта к эффективному (результативному) выполнению обязанностей и достижению целей его деятельности в соответствии с разделяемыми им общественными ценностями.
Таким образом, анализ подходов к оценке эффективности функционирования власти показывает необходимость использования показателей и методик, базирующихся на экспертных оценках и анализе условий и основных результатов деятельности. Вместе с тем, в условиях социальных кризисов и сложных конфликтов могут использоваться и иные, более сложные методы оценки эффективности управления и разработки программ управленческих действий. Это, прежде всего, имитационно-ролевые методы. В полном объеме они применяются не часто, из-за методической сложности и дороговизны. В сокращенном варианте коллективная оценка и предшествующее ему обсуждение является, по сути, сокращенным вариантом имитационно-ролевого моделирования.
Таблица 6.3
Факторы, препятствующие надлежащему исполнению должностных обязанностей (оценка степени их влияния в баллах (от 0 до +2)
Факторы, препятствующие надлежащему исполнению должностных обязанностей
Оценка

Недостаточность кадрового, материального и ресурсного обеспечения
1,70

Недостаточный уровень профессиональной управленческой квалификации
1,65

Низкое качество законодательных и правовых актов управления (неконкретность предписаний, несоответствие предписаний компетенции адресата и т. п.)
1,65

Недостаточно четкое определение компетенции
1,65

Административное давление и вмешательство в компетенцию
1,62

Неконкретность ответственности
1,59

Отсутствие или недостаточность необходимых правомочий для самостоятельной деятельности в пределах компетенции (стремление «уйти от принятия решения»)
1,58

Отсутствие объективных критериев оценки должностной деятельности (например, по достигнутым результатам)
1,53

Недостатки существующей системы ответственности и иных юридических гарантий исполнения должностных обязанностей
1,53

Недостаточность и некачественность (нарушение сроков) необходимой информации
1,50

Недостатки морального стимулирования
1,29

Отсутствие или недостаточность контроля (воздействия) со стороны заинтересованных субъектов управления (других органов управления, должностных лиц, предприятий, организаций, граждан)
0,91

Отсутствие или недостаточность контроля со стороны вышестоящих органов управления, должностных лиц
0,85

Недостаточный общественный контроль
0,83


Следует также отметить обучающую роль экспертного участия в оценке эффективности управленческой деятельности в сложных социальных ситуациях. Привлечение к экспертизе таких ситуаций руководителей высшего звена позволяет осуществлять их эффективную подготовку к действиям в аналогичных ситуациях.
Необходимо особо подчеркнуть необходимость комплексного подхода к оценке: выделение объективных показателей, анализ уровня организационной и кадровой работы, самоощущения и отношения населения, его поддержки стратегического политического курса.
Подытоживая проделанный анализ подходов к проблеме эффективности государственного управления и государственной службы, в заключение подчеркнем следующие моменты.
Как показывает анализ, критерии эффективности госслужб достаточно сложны и зависят не только от функциональных и нормативных требований к ней. В случае государственной власти ее эффективность выступает, с одной стороны, в качестве результирующей удовлетворения интересов населения и элит, а с другой, как соотношение целей и результатов с используемыми средствами (ресурсами).
В определенных ситуациях (например, насыщение среды развития субъектами потребления, либо исчерпание ее ресурсного или рекреационного потенциала) наступает время, когда, скажем, потребительские и иные интересы, удовлетворение которых выступает важнейшим показателем эффективности, вступают в антагонизм с системой условий и возможностей последующего развития. И, напротив, удовлетворение показателей с этой стороны, порождает антагонизм между ожиданиями населения и действиями властей.
В этом случае наблюдается выход за пределы коридора эффективности и попадание на траекторию неустойчивого развития.
Неустойчивость, таким образом, тесно связана с неэффективностью и обусловлена двояким образом: дисгармонией интересов элит и общества, с одной стороны, и рассогласованием управленческих воздействий с граничными требованиями внешней среды и ресурсов – с другой.
Контрольные вопросы к теме №6
Как бы вы определили эффективность управления?
В чем отличие эффективности государственного управления от других видов управления?
Укажите общие и частные критерии эффективности госуправления и госслужбы?
Каковы признаки эффективного руководителя в государственной службе?
Какие факторы снижают эффективность современной государственной службы Республики Беларусь?
Каковы общие концептуальные подходы к анализу проблемы эффективности государственного управления и государственной службы?
Что вкладывается в понятие показателя качества жизни?
Методика предельно-критических показателей развития. Охарактеризуйте ее суть.
Что такое «коридор эффективности»?
Что такое «Ядро квалификации высших руководителей»? Выделите пять сфер компетентности, составивших ядро квалификации высших руководителей.
На каких компонентах базируется оценка потенциала ответственности государственного служащего?
ТЕМА 7. КУЛЬТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО
Лекция 7. Культура государственного служащего
Основные понятия:
культура государственного служащего; социальная общность; социальный статус; виды культуры; духовная культура; нравственность; нравственный императив; организационная культура; коммуникативная культура.
Государственные служащие как социально-профессиональная общность
Охарактеризовать современного государственного служащего можно, проанализировав социально-нормативные характеристики чиновников, выявив те процессы, благодаря которым происходит отбор и становление слоя служащих. Методологической основой в этом выступает теория стратификации, выделяющая социальные общности на основе таких признаков, как образование, занятость, доходы и многое другое. Группы определяются на основе какого-либо одного признака, либо когда обнаруживают совокупность признаков. При выделении стратификационных характеристик государственных служащих целесообразно применять многомерную стратификацию, так как это позволит составить представление о государственном служащем при помощи различных качественных особенностей его на современном этапе административной реформы.
Характерной чертой во взаимодействии различных социальных групп в обществе является высокий динамизм и интенсивность политических процессов. Эти процессы сопровождаются постоянной перегруппировкой и сменой стратификационной картины, что объективно приводит к формированию социальных общностей. Устойчивость связей в них, в конечном счете, зависит от эффекта вознаграждения, который предоставляет человеку групповая солидарность. Этот эффект может иметь явный, очевидный или латентный, скрытый характер, может проявляться достаточно быстро или через определенный промежуток времени. В одних случаях человек сам получает поддержку, в других случаях наблюдает, как такая поддержка оказывается другим, что порождает у него обоснованную надежду на получение такой поддержки в случае необходимости. Если общность предоставляет или обещает преимущества, человек будет стремиться к укреплению ее позиций, авторитетности, престижности, соблюдать ее нормы, традиции, выполнять ее требования, идти на определенные уступки ради успехов общности. У человека в рамках групповой общности возникает целый круг намерений, идей, ожиданий, действий, которые впрямую с его личными потребностями не связаны, но выражают те интересы, которые обеспечивают более эффективное функционирование групповой общности как ассоциации. Именно общности являются основными субъектами крупных социальных изменений. Социальные институты представляют собой отлаженный механизм, его элементы настолько взаимосвязаны, что изменения в процедуре взаимодействий, введение новых норм, правил без организованной, массовой поддержки невозможно. Лишь солидарные скоординированные действия могут содействовать изменению институциональных основ развития общества, изменить нормы, законы, которые регулируют жизнедеятельность отдельных людей.
Следовательно, наличие общих целей, стремление укрепить авторитет группы в конкуренции с другими группами, принятие личностью групповых норм, формирование общих мотиваций, ожиданий, связанных с интересами группы как целого, стремление подчеркнуть, выделить свою особенность – вот главные черты социальной общности.
Объединение в общность не исключает личную жизнь, межличностные отношения, в реальной жизни индивидуальное, межличностное и групповое переплетаются. При этом происходит статусно-ролевое размежевание в целях обеспечения высокой эффективности и самовозобновляемостй отношений. Происходит выделение и разделение функций по обеспечению координации, взаимопомощи, решению общегрупповых целей, отстаиванию интересов группы в целом, ее престижа и авторитета. Социальный статус в современном российском обществе выступает групповым атрибутом. Социальные достижения личности рассматриваются с момента попадания в команду, группу, структуру, которая перемещается исключительно «в связке», и закрепления в ней, когда и начинает действовать система статусных поощрений. Социальный статус – это позиция индивида или группы в структуре общественных отношений, характеризующаяся правами и обязанностями. Социальный статус – это структурные элементы социальной организации общества, обеспечивающие социальные связи между субъектами общественных отношений. Общество не только создает социальные статусы, но и обеспечивает распределение людей по ним. Социальные статусы могут быть предписанными и достигаемыми. Соотношение этих двух видов статусов есть, по существу, показатель политической и экономической систем. Личные качества людей и примеры социального выдвижения в целом не меняют этого принципиального положения.
Совокупность требований, предъявляемых к людям, занимающим определенный статус, называется социальной ролью, то есть ожидаемым поведением. Эти требования воплощаются в определенных нормах, нарушение которых неизбежно приведет к применению санкций. В структуре роли можно выделить четыре конструктивных элемента: описание типа поведения, предписание, оценка, санкция.
Социальный антрополог Р.Линтон, являющийся одним из основателей теории ролей, ввел понятия модальной и нормативной личности. Нормативная личность – та, черты которой лучше всего выражают данную культуру, это как бы идеал личности. Модальная личность – статистически более распространенный тип отклоняющихся от идеала вариаций. Этот подход плодотворен при анализе социального статуса государственных служащих как общности и статуса отдельного чиновника. М.Вебер выделяет понятие «статусные группы», которые детерминированы статусными почестями. Под ними понимается специфический стиль жизни в рамках своего статусного круга. Отсюда возникают статусные привилегии как материальные, так и духовные. Поэтому М.Вебер и определил социальный статус, как реальные притязания на позитивные или негативные привилегии в отношении социального престижа. В рамках этой концепции можно выделить семь индикаторов социального статуса:
1) административная и политическая власть;
2) объем и характер собственности (экономическая власть);
3) объем и характер доходов;
4) моральное вознаграждение, престиж;
5) условия труда;
6) перспективы, открываемые для вертикальной мобильности;
7) свободное время.
«Наложив» эту систему индикаторов на социальный статус современных государственных служащих, можно увидеть, что распространенность, выраженность и действенность индикаторов существенно различаются, особенно в применении к отдельным видам госслужбы. Наиболее общими для всех чиновников являются индикаторы административной власти и вертикальной мобильности, поскольку карьера выступает одним из важнейших мотиваторов выбора гражданами служебной деятельности. Что же касается остальных индикаторов, то их проявление варьируется в зависимости от занимаемой должности, выполняемых функций, места и роли конкретной службы в иерархии ведомств, сложившихся в общественном мнении стереотипов, привлекательности харизматических лидеров и многих других факторов.
Исследователи государственной службы выделяют следующие характеристики социального статуса государственных служащих:
а) ими выполняется труд, который выражается в обосновании целей и направлений общественного развития, конкретной организации и регулировании общественной жизнедеятельности (публичных отношений), поведения и деятельности миллионов людей (упорядочение частных взаимосвязей);
б) их труд – интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, состоящий в основном в осмыслении и продуцировании сложнейшей управленческой информации и воздействия на людей;
в) во всех их усилиях имплицитно (внутренне присуще) проявляется государственная власть, придающая им авторитет и должную гарантию;
г) знания и опыт государственных служащих не создают непосредственно потребительские ценности и не удовлетворяют индивидуальные потребности граждан, но формируют особый духовно-материальный «продукт», обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явлений и процессов;
д) труд, выполняемый государственными служащими, является высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из чиновников жесткие требования в смысле подготовки, личностных качеств, поведения и общения с людьми.
С помощью статуса упорядочивается, оформляется, регламентируется поведение государственных служащих, усвоение ими соответствующих требований, мотивирование и стимулирование социальных действий. Статус государственных служащих как социально-профессиональной общности складывается из правового и социального статусов.
Государственные служащие осуществляют свою деятельность в административных организациях – органах государственной власти и государственных учреждениях. Свое общественное предназначение государственные служащие реализуют в администрировании. Содержание администрирования составляет подготовка и реализация управленческих решений, обеспечивающих реализацию прав и интересов граждан, законов и политических решений. На выполнение государственными служащими своих функций существенное воздействие оказывает административная среда, под которой понимается совокупность процессов и отношений, складывающихся в административных организациях, и социального окружения государственной службы, связанного с ней общностью условий и средств деятельности.
Государственный служащий, социализируясь в административной среде, осваивает различные виды культуры: политическую, управленческую, правовую, федералистскую, рыночную и другие. Они предопределены культурой общества со всеми ее материальными, духовными, социальными и иными особенностями. Переходный характер современного общества отражается на культуре государственных служащих, которые, как и все граждане, подвержены воздействию сложных процессов реформирования, происходящих в стране.
В административной среде осуществляется взаимовлияние культур разного уровня: организационной, профессиональной, административной, корпоративной.
Духовная культура государственного служащего
Формирование качественно нового государственного устройства – сложная социальная проблема, решение которой во многом определяется не только социокультурными факторами, открыто включенными в активный процесс реформирования общества, но и степенью духовной зрелости народа и ее проявленности в государственном устройстве. Вполне очевидна необходимость широкого распространения сферы культуры на экономику, политику, право и мораль. Государственная служба – один из каналов, по которым осуществляется процесс их взаимодействия. Отсюда, особые требования к людям, занимающимся профессиональной управленческой деятельностью в учреждениях и организациях, и в большей степени к тем, кто осуществляет аппаратную деятельность в органах государственной власти.
Это обязывает их не только к ответственному, добросовестному и беспристрастному исполнению своих профессиональных функций, верности государственным интересам, но и духовной активности в личностном развитии. Ведь содержание индивидуальной культуры определяет возможности развития культуры общества в целом, но именно на уровне отдельного человека происходит осознание сущности наиболее острых проблем современности. Предполагается, что каждый государственный служащий способен определить их значимость для общества в целом и увидеть стоящие за ними проблемы и заботы каждого человека. От этого зависит уровень престижа власти в глазах общественности, а от ее авторитета и степени доверия к ней во многом зависит успех модернизационных процессов. Поэтому формирование духовного мира человека – это не только предмет личной заинтересованности каждого, но и важная социальная задача.
Первоначально понятие «культура», в переводе с латинского, означало обрабатывать, возделывать землю, природные ресурсы.
Многозначность понятия «духовная культура» обусловлена сложностью, многоаспектностью и многофункциональностью его содержания и исторической подвижностью самого явления. Духовная культура выступает и как процесс творческой активности личности, направленной на создание, распространение и усвоение духовных богатств, и как исторически обусловленная совокупность жизненных стандартов, ценностей, идей, знаний, достижений в духовной жизни общества.
К основным элементам духовной культуры можно отнести: нравственную культуру; культуру образа жизни и быта, культурные формы общения; идеологию, как политическую культуру; правовую культуру; воспитание, как духовное воздействие на человека с целью его совершенствования; науку, как сумму знаний о законах развития природы и общества и как производительную силу; просвещение и образование, как систему распространения научных знаний; художественную культуру; язык и речь, как средство общения между людьми; нормы поведения.
Очевидно, что духовная культура современного человека включает всю совокупность перечисленных элементов в некой целостности, но каждая личность в силу субъективных и объективных обстоятельств «вбирает» их в разных соотношениях: у одного преобладают рациональные аспекты духовности, у другого – эмоционально-аффективные, у третьего ведущими являются ценностно-мотивационные моменты, что вполне отвечает индивидуальной сущности человека. Духовное содержание формируется и живет в каждом человеке в неповторимом проявлении. Не подвластная никаким количественно-качественным «стандартам», духовность проявляется через внутренние установки личности, во внешнем облике и поведении человека. Чем гармоничнее структура личности, чем очевиднее уровень целостности внутреннего мира человека, тем успешнее процесс общения между людьми на всех уровнях социального взаимодействия. В каждом обществе существуют общие установки и нормы, но их конкретная реализация всегда осуществляется людьми через индивидуальную деятельность, поступки и поведение, поэтому облик государственного служащего во многом определяют духовная структура его личности и творчески-профессиональные качества.
Духовная культура государственного служащего обусловлена состоянием общей культуры общества и, в частности, его духовной культуры, а также сферой деятельности человека. Каждому периоду истории, типу управления соответствует свой образ государственного служащего.
Как правило, государственные служащие – это люди с уже установившимся типом отношения к социальной реальности, который определяет активность и направленность их деятельности, с четко выработанной стратегией. Тем не менее, система духовности и ценностных ориентиров способна изменяться, и личность, заинтересованная в подлинности своего бытия, в проверке истинности своего собственного существования, находится в процессе постоянного пополнения и развития своих духовных возможностей. Внутренние процессы конструирования духовной реальности отражают стремление человека к постижению культуры и выступают как движение к достижению гармонии с окружающим миром. Каждый человек распредмечивает и опредмечивает культуру избирательно, под влиянием предпочтений, определяемых многими обстоятельствами. Чем шире круг приоритетов, тем активнее творческое начало личности. Человек, обладающий познавательно-ориентированным духовным миром, способен к творческому мышлению, целостному восприятию мира. Стремление индивида развиваться в направлении все большей самодостаточности, зрелости и компетентности есть стремление к самоактуализации. Результатом этого процесса является развитие сущностных сил человека, его способности к духовному освоению собственного интеллектуально-деятельностного опыта. Духовность человека определяется совокупностью ценностей, заложенных в концептуальном основании его смысла – жизненных ориентаций, особенностью которых является то, что они могут быть приобретены человеком только через собственный жизненный опыт, в процессе духовного труда по их овладению.
Духовная культура и не является генетическим достоянием или особенностью, и ее формирование происходит в течение всей жизни не только под влиянием тех или иных положительных обстоятельств, но подчас и благодаря интеллектуально-волевым свойствам, личности.
Духовная структура личности включает в себя ценностно-ориентированные идеалы, чувства, мысли, образцы поведения как в их содержательно-рациональной, так и в чувственно-эмоциональной форме. В сложной динамике социокультурных изменений человек, не опирающийся на ценностные ориентации, теряет способность осознавать необходимость коренного изменения стереотипов своей деятельности. Важно помнить, что основные элементы духовной культуры личности, реализуясь в результатах труда, становятся публично зафиксированными элементами его личной культуры.
Духовность, как эмоционально-нравственный феномен, основывается на постулате нравственного сознания, в котором соединяются моральный ум и разумная эмоция, способные выйти за пределы обыденного мышления при решении сложнейших человеческих проблем.
Духовность существует не вообще, а в определенных конкретных формах, она неотделима от ценностей гуманизма. Ее стержень составляет нравственность, а нормы нравственности выступают в качестве универсалий, формирующих правила санкционирования общественной значимости любых результатов целеполагающей деятельности индивидов.
Нравственность – понятие сложное, состоящее из многих слагаемых морально-этических и общественно-полезных качеств человека. В наиболее общей форме нравственную культуру личности молено определить, как стереотип отношений и поведения, ориентированных высокими моральными ценностями. Таким образом, нравственная культура является важной составляющей частью духовной культуры личности.
Одной из важных жизненных целей, которую ставит перед собой каждый человек, является достижение согласованности своей личной жизни с интересами общества. Именно поэтому профессиональный статус человека, отражающий его место в социуме, является той платформой, на которой постоянно выверяется степень «совместимости» нравственных качеств личности и определенных общественно-санкционированных норм поведения.
Государственный служащий наделен полномочиями проводить в жизнь государственную политику, т.е. представлять лицо государства. Возможно, именно поэтому прогрессивное чиновничество всегда видело свой долг в «пользе государственной», «радении за Отечество», что стало основой традиции воспринимать государственную службу не только как долг и обязанность, но и как честь и счастье служения Отечеству.
В одной из книг, подготовленной Международной ассоциацией муниципальных администраторов, изложены постепенно нарастающие по сложности пять основных нормативных уровней морали государственных должностных лиц. Речь идет о следующем:
государственный служащий должен обладать честностью и неукоснительно следовать закону;
уметь находить правильный подход к разрешению конфликтных ситуаций;
ориентироваться на честное выполнение служебных обязанностей и процедурных норм учреждения;
быть достаточно компетентным в определении государственной и муниципальной политики;
уметь достигать компромиссов и не допускать социального игнорирования.
Нетрудно заметить, что все эти уровни отражают состояние личной морали и духовного мира человека, определяют типы поведения и границы действий, которые очерчивает для себя в конкретной ситуации государственный служащий. Таким образом, духовная культура личности – важнейший коррелятор, формирующий поведение государственного служащего.
Проявлением духовной культуры государственного служащего на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относиться к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признавать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек – главная ценность социальной жизни, – первое условие всякой деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступени иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.
Таким образом, духовная культура государственного служащего проявляется и актуализируется через отношение к людям, которым он служит. Здесь можно выявить различные уровни служения, начиная от такого социального образования, как государство (фактически абстрактный уровень), отраслевое сообщество людей, конкретные люди. Абстрактно служить государству никто не может, поскольку оно выражает интересы своих граждан, и за его политическими партиями и государственными учреждениями стоят реальные, живые люди с их нуждами, интересами и потребностями. Значит, и на этом уровне государственный служащий за все, что он делает, ответствен перед людьми.
В отличие от правовых норм и законодательства, моральные нормы внеинституциональны в том смысле, что их нарушение не сопровождается юридической санкцией или наказаниями. Только личная совесть и общественное мнение контролируют индивидуальную мораль. В связи с этим аморальное поведение государственного служащего может долго оставаться безнаказанным. Но подрыв авторитета, неуважение окружающих часто оказываются губительными для карьеры чиновника так же, как и нарушение юридических или административных обязанностей.
В изменившихся условиях экономического хозяйствования, когда на смену жесткому планированию и обезличиванию кадрового состава производства приходит рынок, при котором успех дела во многом зависит от умения работать «с глазу на глаз» с конкретными людьми, завоевывать авторитет и уважение не столько должностью, сколько личными способностями, творческим отношением к делу и даже просто человеческим обаянием – личная культура государственного служащего становится фундаментальным фактором успеха.
Творчески ориентированный профессионал не может быть замкнут только на своей специальности, поскольку в действительности даже самая узкая специализация выходит на ряд смежных с ней областей. Поэтому интеллектуальное освоение той или иной специальности требует более широкого подхода ко всему, что непосредственно сопряжено с ней. Постоянное пополнение знаний, расширение кругозора, осмысление взаимосвязи явлений и их причинно-следственных зависимостей становится потребностью личности, выражением ее духовной культуры в деятельно-профессиональном аспекте.
Образованность – определяющий, но не единственный критерий культуры государственного служащего; она необходимо должна быть дополнена нравственным императивом. Поэтому важным качеством или показателем духовной культуры личности является моральность. Существо ее состоит в том, что добро и добродеяние выступают для морального человека самоцелью всей его жизни. Человек свободен избрать себе любой путь, в том числе и путь зла – стяжательства, коррупции, насилия, но он в той же степени свободен для выбора другого пути, который ведет его к гуманным целям, добротворчеству, справедливости, чести. Выбор зависит от самого человека. Второй путь – путь добра – труден и подчас материально не оправдан, но путь добра – это путь правды, и именно он ведет к истине и наполняет жизнь подлинным смыслом.
Духовная культура, обеспечивающая адаптацию человека к обществу и стабилизирующая его деятельность, проявляется не только через морально-этическую сущность. Ее эстетический компонент способствует выработке особого отношения человека к миру, уровня, качества и окрашенности этого отношения, образующих ценностный вектор всех сфер жизнедеятельности человека.
В эстетическом вкусе находят отражение все уровни и содержание общей культуры государственного служащего – потребности, способности и умения.
Эстетические потребности личности государственного служащего могут удовлетворяться не только путем систематического приобщения к миру культуры через восприятие произведений искусства (посещение театра, музея, концертных и выставочных залов и т.д.), но и в реализации творческого импульса самовыражения в особым образом организованном окружении, быте, отношениях с людьми, профессиональной среде и т.д. Это свидетельствует о расширении ценностных акцентов внутри культурного пространства человека и перемещении приоритета с потребностей материальных на потребности духовные. Речь идет о новой парадигме жизненной стратегии, о стабильной потребности человека в непрерывном самовоспитании.
Духовная культура, представленная в целостности всех ее компонентов, способна стимулировать в человеке рост креативности, выступая объективацией личностных, духовных, по своей природе, структур сознания.
Внешний вид и манеры общения и поведения не всегда адекватны внутренней сущности человека, «показной лоск» может ввести в заблуждение, но, как правило, внешнее и внутренне совпадают, в чем можно легко убедиться, наблюдая за людьми внимательно. Сформировать внешнюю культуру поведения под силу любому человеку, который этого пожелает. На помощь ему приходит такое образование культуры, как этикет. В широком смысле слова этикет представляет собой правила вежливого поведения в стереотипных ситуациях человеческого общения, сложившиеся на протяжении веков. В отличие от морали эти правила конкретны, их нужно знать и соблюдать, что в свою очередь требует определенных навыков. Этикет действует там, где он принят, и язык его понятен всем общающимся людям, он диалогичен.
Хорошие манеры, тактичность, деликатность и внимательность – внешнее отражение духовной сущности человека.
Глубокий смысл заключен в требовании особого внимания к внешнему облику государственного служащего. Дело в том, что визуально воспринимаемый образ отражает не только эстетический вкус, но и интеллект служащего, понимающего, что и когда соответствует месту, времени, делу.
Считается, что наличие этикета и следование определенному протоколу способствует укреплению авторитета власти и повышению социального статуса государственного служащего. Можно говорить о внешней стороне проявления стандартов и процедур: от порядка организации работы с населением до манер поведения государственного служащего, от состояния системы делопроизводства до организации приема посетителей и т.д. Следование общепринятым нормам направлено на создание условий для реализации законов, обеспечивающих соблюдение личных и государственных интересов. Уважая в себе личность и собственное достоинство, здравомыслящий человек понимает, что каждый, с кем он имеет дело, также рассчитывает на признание его личности и достоинства.
Этикет подразумевает культуру достоинства. Именно поэтому главным в классическом этикете всегда оставалось требование самоконтроля, умения сдерживать собственные эмоции и не выплескивать на окружающих свое «дурное настроение». Все это считается неприличным. Этикет исключает склоки, злорадство, сплетни (как самые низкие свойства натуры), особенно в сфере деловых отношений. Он накладывает запрет на распущенность, грубость, фамильярность.
Деятельность государственного служащего и его поведение в быту всегда находятся под негласным контролем общества. Практически невозможно проверить честность и порядочность отдельно взятого управленца, но многочисленные негативные примеры меняют в целом общую картину. Благодаря средствам массовой информации они тиражируются с огромной скоростью и в небывалых масштабах, формируя негативный облик современного государственного служащего в восприятии общественности.
Таким образом, не менее важной выступает форма, в которой находит выражение сам процесс профессиональной деятельности. Здесь речь идет о внешних аспектах духовности, т.е. о реальных формах поведения государственного служащего. Они основываются на знании этикета и делового протокола. Нетрудно заметить, что внутренняя сущность духовного мира отражается в его внешнем облике и поведении. Воспитанного, вежливого человека окружающие воспринимают с уважением и симпатией.
Если в какой-либо из социальных областей, особенно в системе управления, игнорируются духовные факторы, умаляются нравственность и мораль, то возникают определенные противоречия, негативные явления, тормозящие развитие общества. Именно поэтому формирование культуры государственного служащего органично входит в процесс подготовки чиновников нового поколения.
Значение организационной культуры для поведения государственного служащего в административной среде
Поведение государственного служащего в административной организации, прежде всего, определяется организационной культурой, включающей доминирующие нормы и ценности, принятый кодекс поведения, устоявшиеся ритуалы, профессиональный язык, определенную социальную память.
Организация может действовать эффективно при условии реализации основных функций организационной культуры:
внешней адаптации и внутренней интеграции служащих;
развития организации в направлении доминант социального целеполагания;
регуляции и социального контроля;
воспитания у персонала тех качеств, которые обеспечивают стабильность и развитие организации.
Применяя методологию целостного подхода к анализу организационной культуры, можно определить десять характеристик ее содержания.
1. Осознание себя и своего места в организации. Одни культуры ценят сдержанность в проявлении служащим своих внутренних настроений, другие поощряют их проявление, в одних случаях творчество выражается через сотрудничество, а в других – через индивидуализм.
2. Коммуникационная система и язык общения. В каждой административной организации используются определенные стандарты устной, письменной, невербальной коммуникации, открытость которой очень различна в зависимости от функциональной направленности. Применяемый профессиональный жаргон, аббревиатуры, жестикуляция и стиль речи определяются отраслевой и территориальной принадлежностью организации, существующими традициями, личностями руководителей и неформальных лидеров.
3. Внешний вид, одежда. Разнообразие униформ и спецодежды, степень опрятности, применение косметики, прическа и многое другое во внешнем виде отражают наличие множества микрокультур. В одних организациях эти стандарты закреплены в документах, например, дипломатическая служба, таможенная служба, органы МВД и т.д. В других – подобные правила передаются вновь принятым на службу сотрудникам руководителями или коллегами, рекомендуются через образцы. В 40-е годы, например, все советские служащие стремились носить военную или полувоенную форму, как это делали руководители страны.
4. Привычки и традиции в области питания. Организация питания, наличие или отсутствие специальных мест для питания служащих, разрешение приносить с собой еду и готовить ее в перерывах, питание сотрудников разных подразделений и структур вместе или раздельно. На первый взгляд, эти правила не представляются значимыми, но это далеко не так. Работоспособность людей, их благожелательное настроение и здоровье во многом зависят от режима труда и отдыха, от рационального питания, от возможности неформального общения во время перерывов.
5. Отношение к служебному времени и его использование, степень точности и относительности времени у сотрудников, соблюдение временного распорядка и поощрение за это. Для государственных служащих, у которых может быть ненормированное служебное время, вопрос его использования является профессиональным, будучи одновременно культурным фактором. Регламентация времени проведения совещаний, собраний, конференций, приема граждан, сроков обработки служебных документов формализует многие процедуры аппаратной работы. Но еще более важным становится пример руководителей и их реакция на несоблюдение установившихся в организации традиций использования служебного времени.
6. Взаимоотношения между сотрудниками, характер отношений по полу и возрасту, статусу и роли, опыту и знаниям, рангу и протоколу, религии и гражданству. Степень формализации этих отношений, получаемая поддержка, способы разрешения конфликтов. В практике государственной службы имеют место технологии создания, так называемой, «сильной организационной культуры», в которой имеется набор четко определенных представлений о нормах взаимоотношений, одобряемых организацией. Такие представления вводятся и поддерживаются с помощью ритуалов и церемоний, посредством выдвижения героев, олицетворяющих общие цели, путем создания символов.
7. Ценности и нормы. Ценности – это желательное, предпочтительное для данной организации состояние социальных связей, принципов и практики взаимоотношений, критерий оценки реальных явлений. Ценности определяют смысл целенаправленной деятельности и тем самым регулируют взаимодействие. Нормы – набор предположений и ожиданий в отношении определенного типа поведения. Среди имеющихся в научной литературе представлений о ценностях организации можно назвать такие, как удовлетворенность неформальным общением («хороший коллектив»), справедливость распределения трудовой нагрузки, система статусов, объективность оценки вклада каждого сотрудника в общее дело, социальная защита, оптимальная структура организации (четкая и понятная система субординации и иерархии). В каждой организации есть декларируемые ценности и ценности реальные, которые можно выявить с помощью конкретно-социологических исследований. Так, например, для государственных служащих декларируемой ценностью является «служение общественному благу», а реальными ценностями можно считать карьеру, творческую самореализацию, престиж и социальный статус. Немаловажной ценностью у современных государственных служащих является и ценность материальных благ. Что касается норм организационной культуры, то для государственных служащих принципиально важны добросовестное отношение к делу, дисциплинированность, ответственность, инициативность.
8. Вера в руководство, в успех, во взаимопомощь, в справедливость. Эта вера целенаправленно поддерживается за счет гуманизации статуса («коллеги», «единая команда»), путем создания и распространения служебных мифов, идеализации истории организации. Особенно важно сформировать веру у молодых начинающих чиновников. Организационная культура, разумеется, имеет объективные тенденции формирования. Но наряду с ними большое значение имеет целенаправленная деятельность самой организации по созданию, укреплению, сохранению и передаче достижений организационной культуры.
9. Процесс развития служащего и его обучения. Существование структур и традиций адаптации, процедуры информирования персонала, подходы к объяснению причин тех или иных событий в организации, поощрение профессионального роста, мотивация сотрудников.
10. Служебная этика, традиции отношения к выполнению должностных обязанностей, разделение и замещение работы, качество и оценка деятельности, формы вознаграждения.
Содержание организационной культуры может быть рассмотрено на трех уровнях. На первом уровне фиксируются видимые внешние факты, например, архитектура, использование пространства и времени, наблюдаемое поведение, лозунги, традиционный язык. На втором уровне изучению подвергаются ценности и верования, разделяемые сотрудниками, в соответствии с тем, насколько они отражены в символах и языке. На третьем уровне, включающем базовые предположения, возникает необходимость специального исследования организационного поведения.
Организационная культура любой административной организации всегда отличается конкретными особенностями. В зависимости от многих объективных и субъективных факторов, можно выделить следующие типы организационной культуры.
Во-первых, исторические типы организационной культуры, демонстрирующие влияние преобладающих в обществе в определенный исторический период норм и ценностей на деятельность государственных служащих.
Во-вторых, национальные типы организационной культуры, в которых доминируют принципы организации общественной жизни отдельных стран, например, японский, американский, голландский опыт.
В-третьих, типы, выделенные голландским исследователем Г.Гофштеде, который сформулировал четыре модели организационной культуры по следующим основаниям: дистанция власти, индивидуализм – коллективизм, стремление к избежанию неопределенности, мужественность – женственность.
В-четвертых, «вертикальная и горизонтальная» организационные культуры. Первая характерна для учреждений, представляющих иерархию организационных структур и систему взаимосвязанных процессов. Вторая обращает внимание на культуру рабочих процессов, которые, чаще всего, горизонтальны.
В-пятых, типология американского социолога С.Ханди, базирующаяся на распределении власти. Первый тип – культура власти, где особую роль играет лидер. Второй тип – культура роли, где, прежде всего, важны функции служащих. Третий тип – культура задачи, характерная для организаций, работающих на одну, часто экстремальную цель. Четвертый тип – культура личности, где на первом месте цели служащего.
В административной среде выделяются также профессиональная культура и административная культура. Среди государственных служащих имеются профессиональные группы, отличающиеся спецификой выполняемых функций. Культура доминирующего вида деятельности и выступает, как профессиональная культура.
Что касается административной культуры, то это культура определенной группы государственных служащих, сформировавшейся управленческой команды. Административная культура определяется формой реализации отношений субординации и представляет собой своеобразный синтез организационной и профессиональной культуры.
В связи с наметившейся тенденцией превращения социальной общности государственных служащих в корпорацию социальных менеджеров есть основания говорить о корпоративной культуре государственных служащих. Корпоративные интересы отражают устойчивые, сущностные интересы группы служащих, которые связывают совместную реализацию своих потребностей с государственной службой. В условиях постепенного становления в России системы социального партнерства корпоративная культура будет приобретать все большее значение, особенно во взаимоотношениях государственной службы с внешним окружением в лице профсоюзов и предпринимателей.
Корпоративную культуру нельзя отождествлять с проявлениями негативного корпоративизма, когда отдельные государственные служащие, защищая ложно понимаемую «честь мундира», фактически демонстрируют «круговую поруку».
Коммуникативная культура государственного служащего
Государственный служащий является лицом публичным. Это определяет необходимость его осознанной лояльности по отношению к власти. Следует воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности. Подобная норма вовсе не ограничивает свободу слова. Нужно уметь работать со средствами массовой информации, журналистами, с широкой аудиторией граждан.
Государственная служба относится к области повышенной речевой ответственности. Неадекватное понимание устного и письменного сообщения у отправителя и получателя может привести к серьезным сбоям в управлении, стать причиной различного рода ошибок, недоразумений и конфликтов.
По роду своей деятельности государственному служащему приходится не только оперировать законом, руководствоваться должностными инструкциями, но и разъяснять, доказывать, убеждать и переубеждать. Административный работник постоянно взаимодействует с гражданами, помогая им в решении социальных, хозяйственных и личных проблем; общается с субъектами, принадлежащими к различным социальным слоям и группам; контактирует с представителями разных общественно-политических сил и формирований; обсуждает вопросы, связанные с выполнением служебных обязанностей, принятием решений, организацией мероприятий и т.п. Поэтому он должен быть «профессиональным коммуникантом», обладать высокой коммуникативной культурой.
Коммуникативная культура включает в себя культуру речи; умение организовать речевое взаимодействие в соответствии с коммуникативной целью, добиваясь точного восприятия передаваемого сообщения; владение различными жанрами устного делового общения; знание основ ораторского мастерства.
«Под культурой речи понимается владение нормами литературного языка в его устной и письменной форме, при котором осуществляется выбор и организация языковых средств, позволяющих в определенной ситуации общения и при соблюдении этики общения обеспечить необходимый эффект в достижении поставленных задач коммуникации».
Культура речи содержит три составляющих компонента: нормативный, коммуникативный и этический.
Культура речи предполагает, прежде всего, правильность речи, т.е. соблюдение норм литературного языка, которые воспринимаются его носителями (говорящими и пишущими) в качестве «идеала». Языковая норма – это единообразное, образцовое, общепризнанное употребление элементов языка (слов, словосочетаний, предложений). Норма обязательна как для устной, так и для письменной речи и охватывает все уровни языка. Кратко охарактеризуем основные нормы литературного языка.
Нормы ударения регулируют выбор размещения и движения ударного слога среди неударных (обеспечение – правильно; обеспечение – неправильно). Ударение в русском языке свободное и разноместное, т.е. может падать на любой слог, что отличает его от некоторых других языков, в которых ударение закреплено за каким-то определенным слогом. Кроме того, ударение в русском языке бывает подвижным (меняет свое место в разных формах одного и того же слова: принять, приняли, принял, приняла) и неподвижным (в различных формах слова падает на одну и ту же часть: берегу, бережёшь, бережёт, бережём, бережёте, берегут).
Орфоэпические нормы – произносительные нормы устной речи (коне[шн]о, ко[дэ]кс, му[з']ей – правильно; коне[чн]о, ко[д']екс, му[зэ]й – неправильно). Произношение, соответствующее орфоэпическим нормам, облегчает и ускоряет процесс общения, напротив, ошибки в произношении мешают воспринимать содержание речи.
Лексические нормы – это правила словоупотребления. Слово необходимо использовать в том значении (в прямом или переносном), которое оно имеет и которое зафиксировано в словарях русского языка. Нарушение лексических норм искажает смысл высказывания. Например, не всегда правильно употребляют различные по своему значению слова эффективный (действенный, приводящий к нужным результатам) и эффектный (производящий сильное впечатление, эффект); обидный (причиняющий обиду, оскорбительный) и обидчивый (легко обижающийся, склонный видеть обиду, оскорбление там, где их нет) и др.
Морфологические нормы – правила использования морфологических форм разных частей речи. Они определяют литературный статус определенных словоформ. Так, в настоящее время правильными считаются следующие словоформы: офицеры (не офицера), инженеры (не инженера), выборы (не выбора), профессора (не профессоры), шоферы (не шофера), слаще (не слаже), пять килограммов (не килограмм) и т.п.
Синтаксические нормы – правила использования синтаксических конструкций, требующие правильного согласования: черный кофе, большое бра (не черное кофе и не большая бра); управления: согласно приказу (не приказа), приехать из района (не с района); расположения слов в структуре предложения; выражения различных отношений между частями сложного предложения и т.п.
Нормы помогают литературному языку сохранять свою целостность и общепонятность. Они защищают литературный язык от потока диалектной речи, социальных и профессиональных арго, просторечия. Они помогают литературному языку выполнять свои основные функции – быть средством общения, сообщения и воздействия.
Однако культура речи не может быть сведена к перечню запретов и определений «правильно/неправильно». Она требует овладения навыками отбора и употребления языковых средств в процессе речевого общения. Коммуникативная целесообразность считается одной из главных категорий культуры речи, поэтому важно знать основные коммуникативные качества речи. К ним относятся:
Точность речи – строгое соответствие слов обозначаемым предметам, явлениям действительности. Точность речи определяется знанием предмета, логикой мышления, умением выбирать нужные слова. Чаще всего, она связывается с точностью словоупотребления, правильным использованием многозначных слов, синонимов, паронимов, антонимов, омонимов. Например, предложения-омонимы Назначение председателя всем показалось удачным и Характеристика Петрова точно соответствовала действительности заключают в себе двойной смысл. Непонятно: председателя назначили или председатель кого-то назначил; характеристика, данная Петрову или Петровым.
Понятность речи означает доходчивость, доступность речи для тех, кому она адресована. Это важнейшее коммуникативное качество речи зависит от правильного употребления в ней терминов, иностранных слов, диалектизмов, жаргонизмов, профессионализмов, т.е. слов ограниченной сферы употребления. Если у говорящего нет уверенности, что данные речевые средства известны слушателю, то ему следует избегать их или разъяснять их смысл. И, конечно же, он сам должен хорошо знать значение употребляемых слов. Например, некоторые толкуют слово приоритет (первенство в открытии) как «уважение» (Он пользовался в коллективе особым приоритетом). Можно услышать фразу: Эта идея мне гармонирует, в которой спутаны понятия «гармонировать» и «импонировать».
Качество речевой деятельности во многом определяет и чистота речи, т.е. незасоренность ее внелитературными элементами, а также словами-паразитами (ну, значит, вот, так сказать, понимаешь, собственно говоря, буквально, как бы, и др.). Навязчивое, частое повторение таких слов в речи делает их чуждыми задачам общения.
Богатство речи – это максимальная насыщенность ее разными, не повторяющимися средствами языка, необходимыми для реализации коммуникативного намерения. Чем разнообразнее речь, тем больше в ней содержится информации, больше личных оценок, авторского отношения к предмету речи. Бедность речи проявляется в повторении одного и того же слова в рамках небольшого контекста; употреблении рядом или близко однокоренных слов; однотипности синтаксических конструкций.
Выразительность речи, т.е. способность ее поддерживать внимание и интерес слушателя или читателя, усиливать эффективность воздействия речи. Лингвистическое основание выразительности – наличие в языке экспрессивных средств, традиционно именуемых тропами (метафора, метонимия, сравнение, эпитет, гипербола и др.) и фигурами (антитеза, градация, повтор, риторический вопрос, вопросно-ответный ход и др.). К языковым средствам выразительности относятся также пословицы, поговорки, фразеологические выражения, крылатые слова.
Этический аспект культуры речи предписывает знание и применение речевого этикета, под которым понимается система устойчивых формул общения (выражение приветствия, просьбы, благодарности, вопроса, поздравления и т.п.; обращение на «ты» и «вы»; выбор полного или сокращенного имени, формы обращения и др.). Он накладывает строгий запрет на сквернословие, нецензурную лексику в сфере официального общения, осуждает разговор на «повышенных тонах». Использование этикетных речевых оборотов помогает собеседникам устанавливать контакт и взаимопонимание, создавать благоприятную психологическую обстановку.
Государственному служащему следует иметь в виду, что в процессе речевого взаимодействия недостаточно знать только язык, владеть высокой речевой культурой. На эффективность речевой коммуникации оказывают влияние многие экстралингвистические (внеязыковые) факторы. Специалисты к ним относят потребность в общении, коммуникативную заинтересованность; настроенность на мир собеседника, близость мировоззрения говорящего и слушающего; умение проникнуть в замысел говорящего; внешние обстоятельства (присутствие посторонних, физическое состояние); строгое соблюдение говорящими ролевого амплуа (начальник, подчиненный, коллега, партнер, официальный представитель, частное лицо и т.д.); нравственные установки участников коммуникации и др.
Собеседники должны придерживаться определенных принципов и правил ведения разговора, которые позволяют координировать их действия и высказывания. Эти принципы составляют конвенциональную основу общения, представляют собой, так называемый, коммуникативный кодекс. К ним относится принцип сотрудничества (основные постулаты: Высказывание должно содержать не больше и не меньше информации, чем это требуется; Старайтесь, чтобы высказывание было истинным; Не говорите того, что считаете ложным; Не говорите того, для чего у вас нет достаточных оснований; Не отклоняйтесь от темы разговора и др.) и принцип вежливости, включающий ряд правил (Не затрагивайте тем, потенциально опасных для собеседника; Не осуждайте других; Не будьте высокомерными в разговоре с собеседником; Старайтесь избегать конфликтных ситуаций во имя решения коммуникативных целей; Демонстрируйте доброжелательность по отношению к партнеру и др.).
Очень важно создать позитивный коммуникационный климат, помогающий установить контакт и взаимопонимание. По данным зарубежных ученых, количество передаваемой информации, ее точность увеличивается в атмосфере доверия и открытости между участниками общения. Созданию такого климата способствуют партисипативные формы управления, партнерские отношения, предполагающие участие в совместной деятельности на основе сотрудничества, с учетом общих интересов и потребностей его участников, а также соблюдение ряда психологических принципов общения, сформулированных в научной и методической литературе. Назовем основные из них.
Принцип равной безопасности, предполагающий непричинение психологического или иного ущерба партнеру. Этот принцип запрещает оскорбительные выпады против реципиента, унижение чувства собственного достоинства. Ярлыки, грубые слова и выражения, обидные реплики, оскорбления, презрительный и насмешливый тон могут вывести человека из состояния равновесия, нанести ему моральную травму и даже физический ущерб здоровью, а значит, помешать восприятию и пониманию информации. Большое значение приобретают вежливость, такт, корректная форма распоряжений, спокойная обстановка, в которой отдаются приказы, делаются критические замечания и т.д.
Принцип децентрической направленности, означающий непричинение ущерба делу, ради которого стороны вступили во взаимодействие. Суть этого принципа состоит в том, что силы участников коммуникации не должны тратиться на защиту амбициозных, эгоистических интересов. Их следует направлять на поиск оптимального решения проблемы. Децентрическая направленность в отличие от эгоцентрической характеризуется умением анализировать ситуацию или проблему с точки зрения другого человека, исходя из интересов дела, ради которого и ведется обсуждение.
Принцип адекватности того, что воспринято, тому, что сказано, т.е. непричинение ущерба сказанному путем намеренного искажения смысла. Порой участники общения сознательно меняют позицию оппонента, передергивают смысл его слов, чтобы таким образом добиться преимуществ в разговоре. Это приводит к разногласию и взаимному недоверию.
Игнорирование названных принципов превращает конструктивный диалог в деструктивный, препятствует организации эффективной речевой коммуникации. Главная причина появления деструктивных элементов в процессе общения – стереотипно-догматическое мышление, нетерпимость к чужому мнению. Основанием деструктивности могут стать и личностные особенности его участников: эгоизм, амбициозность, уверенность в собственной непогрешимости, категоричность суждений, неспособность идти на компромисс, а также отсутствие здравого смысла, непонимание реальных процессов, происходящих в обществе.
Необходимое условие эффективной коммуникации – умение слушать. Слушание представляет собой процесс восприятия, осмысления и понимания речи говорящего. Различают два вида слушания. Один из них называется нерефлексивным. Он состоит в умении внимательно молчать, не вмешиваясь в речь собеседника своими замечаниями. Нерефлексивное слушание обычно используется в таких ситуациях общения, когда один из собеседников глубоко взволнован, желает высказать свое отношение к тому или иному событию, хочет обсудить наболевшие вопросы. Однако такое слушание не всегда бывает уместным, ведь молчание можно принять за знак согласия. Суть рефлексивного слушания заключается в активном вмешательстве в речь собеседника, в оказании ему помощи выразить свои мысли и чувства, в создании благоприятных условий для общения, в обеспечении правильного и точного понимания собеседниками друг друга.
Психологи выделили основные принципы хорошего слушания, соблюдение которых позволяет сделать общение более плодотворным. Один из них звучит так: «Старайтесь сконцентрироваться на человеке, который говорит с вами; обращайте внимание не только на его слова, но и на звук голоса, мимику, жесты, позу и т.д.». Это позволит получить дополнительные сведения о внутреннем состоянии собеседника, его отношении к предмету обсуждения, о реакции на слова партнера. Другой принцип сформулирован следующим образом: «Покажите говорящему, что вы его понимаете». Для этого можно использовать реплики (Да; Интересно; Продолжайте; Я внимательно слушаю и т.п.), кивки головой, движения руками, улыбку и др. приемы. Следует обратить внимание и на такой принцип хорошего слушания: «Не давайте оценок, не давайте советов». По мнению ученых, оценки и советы, даже если они даются из самых лучших побуждений, обычно ограничивают свободу высказываний. А это может снизить активность участников диалога, оказать давление на мнение присутствующих и в результате помешать эффективному обсуждению проблемы.
Коммуникативная культура предполагает владение различными жанрами устного делового общения, получившими широкое распространение в управленческой деятельности (беседа, переговоры, совещание, телефонный разговор, интервью).
Так, на государственной службе используются практически все виды деловых бесед, выделенные и описанные в научной литературе: кадровые (собеседование при приеме на работу; разговор при увольнении с работы, когда сотрудник сам принимает решение об уходе или руководство организации решает уволить своего работника; беседа в связи с переменой должностного положения служащего); дисциплинарные (связаны с нарушением трудовой дисциплины, правил внутреннего распорядка, уклонением от служебных обязанностей, несвоевременным или небрежным выполнением заданий и т.п.); организационные (обсуждается технология выполнения того или иного задания, анализируются полученные результаты, высказываются критические соображения по поводу решения поставленных задач); творческие (вырабатывается общая концепция работы организации, обсуждаются принципы выполнения различных программ, проектов, заданий и т.п.); проблемные (вызваны необходимостью решения различных конфликтных ситуаций, возникающих в организации).
Особую значимость в работе чиновника приобретают беседы с посетителями. В государственные учреждения люди обращаются со своими нуждами, проблемами, жалобами, просьбами, новыми идеями и планами.
Государственному служащему не следует забывать, что проблемы населения и отдельного человека – это, по сути, проблемы государства, которое обязано служить своим гражданам. Административный работник несет моральную и социальную ответственность за свои слова, действия и принимаемые решения. Он действует в рамках компетенции того органа, который он представляет, опираясь на существующее законодательство и соответствующие нормативно-правовые акты. При этом он должен продемонстрировать не снисхождение, а максимум уважения к посетителю, стремление оказать ему помощь. Корректное и внимательное отношение к гражданам, представителям производственных коллективов, гражданских организаций способствует повышению доверия общества к государственным институтам, к органам власти.
Принимая посетителей, необходимо выяснить цель визита, понять причину прихода, вникнуть в суть проблемы, просьбы, предложения, определить свои возможности в решении поставленного вопроса и занять определенную позицию. Залогом успешного проведения любого вида деловой беседы является тщательная подготовка к ней.
Государственному служащему следует познакомиться с методикой подготовки и проведения деловых переговоров, с обязанностями руководителя совещания и основными правилами поведения его участников; усвоить общепринятые правила ведения телефонного разговора; знать, что необходимо учитывать, выступая в роли интервьюируемого.
Поскольку профессиональная деятельность государственного служащего связана с публичной активностью, он должен знать основы ораторского мастерства, приобретать опыт выступлений в различных аудиториях.
Важнейшее условие эффективности ораторской речи, самое высшее проявление мастерства публичного выступления – это контакт со слушателями. Он возникает в том случае, когда обе стороны заняты одной и той же мыслительной деятельностью и испытывают сходные переживания. Главные показатели взаимопонимания между оратором и аудиторией – ожидаемая реакция на слова выступающего, внешнее выражение внимания у слушателей (их позы, сосредоточенный взгляд, возгласы одобрения, согласные кивки головой, улыбки, смех, аплодисменты), рабочая тишина в зале, естественное и уверенное поведение оратора.
На установление контакта влияют различные факторы. Прежде всего, это актуальность обсуждаемого вопроса, новизна в освещении данной проблемы, интересное содержание выступления. Большое влияние на аудиторию оказывает личность оратора, его репутация, сложившееся о нем общественное мнение. Если оратор известен, как человек авторитетный, у которого слово с делом не расходится, то аудитория будет испытывать доверие к такому оратору. Необходимые условия установления контакта – учет особенностей аудитории, знание психологии слушателей, использование приемов управления аудиторией, свободная форма преподнесения материала.
В заключение подчеркнем: культура государственного служащего способствует успешности управленческой деятельности, помогает совершенствовать технологические процессы в управлении, поэтому ее повышение – долг и обязанность каждого административного работника.
Контрольные вопросы к теме №7
Что входит в понятие духовной культуры?
Каково ваше представление о культурном человеке?
Как проявляется роль морали в профессиональной деятельности?
Что такое нравственная культура?
Объясните, почему нравственность называют «неписаными законами».
Каково соотношение нравственности и деловых отношений?
Как вы понимаете профессиональную этику государственного служащего?
Назовите основные черты социальной общности.
Что является методологической основой для выделения социальной общности?
Что такое социальная роль?
Что такое социальный статус? Назовите индикаторы социального статуса.
Характеристики государственных служащих, назовите их.
Этикет государственного служащего. Что это такое?
Поведение государственного служащего в организации определяется организационной культурой. Разъясните, что такое организационная культура.
Что вкладывается в понятие «коммуникативная культура государственного служащего»?
ТЕМА 8. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ
Лекция 8. Зарубежный опыт организации государственной службы и проведения административных реформ
Основные понятия:
концепция рациональной бюрократии; отбор кандидатов; собеседование; система социальной защиты; подготовка кадров; М.Вебер; аттестация; экзамен; аттестация; продвижение кадров.
Концептуальные основы организации государственной службы в условиях рыночной экономики и демократической политической системы
Анализируя концептуальные основы организации государственной службы в условиях развитого государства, следует подчеркнуть, что современность при этом ассоциируется с процессами социальной и экономической модернизации, а административное управление в этих условиях – с рациональной бюрократией.
Основоположником концепции рациональной бюрократии выступает М.Вебер. Он подчеркивал, что рациональная власть характерна для высокого этапа общественного развития, когда возникают и упрочиваются нормы, регулирующие в государстве отношения господства и подчинения. Основным законом в таком государстве является конституция. Законы в ней принимаются политиками, а исполняются с участием бюрократии.
М.Вебер выделял и высоко ценил качества бюрократа идеального типа как профессионального, беспристрастного исполнителя-управленца, как представителя наиболее рационального способа управления. Он разработал и, так называемый, идеальный тип административной организации, обозначенный им термином «рациональная бюрократия». Основные ее характеристики таковы:
1. Вся деятельность по организации управления расчленяется на элементарные простейшие операции. Каждое звено этой организации имеет строго и формально отработанные обязанности.
2. Организация строится на принципе иерархичности власти, т.е. каждый нижестоящий служащий или каждое нижестоящее подразделение подчиняется вышестоящему. Каждый служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц. Для того, чтобы нести ответственность за работу последних, он должен иметь авторитет, власть над ними, давать приказания, которым они должны подчиняться. Эта власть строго ограничивается областью официальной деятельности организации; ее расширение противоречит принципу «бюрократического авторитета».
3. Деятельность организации регулируется «последовательной системой абстрактных правил» и состоит в применении этих правил к частным случаям. Система стандартов и общих правил обеспечивает однообразие в осуществлении управленческой деятельности, независимо от числа лиц, занятых ее выполнением. Четкие правила и инструкции определяют ответственность каждого члена организации в координации их индивидуальной деятельности. Из этого, однако, не следует, предупреждает Вебер, что бюрократические обязанности неизбежно являются простыми и рутинными. Строгое следование общим стандартам при решении специфических вопросов элиминирует возможные отклонения при выполнении заданий, вызываемые индивидуальными различиями.
4. Идеальный руководитель управляет своим аппаратом в духе формалистической безличности, без гнева и пристрастия, а, следовательно, не проявляя никаких чувств и никакого энтузиазма.
Следовательно, безличность административной деятельности и эмоциональная нейтральность отношений, складывающихся между функционерами, устранение личных соображений в служебных делах являются необходимой предпосылкой высокой эффективности аппарата.
5. Служба в бюрократической организации основывается на соответствии профессиональной квалификации занимаемой должности, а следующие должны быть ограждены от произвольного увольнения. Служба – это карьера. При этом под понятием «карьера» подразумевается предоставляемая данному лицу возможность поступления на государственную службу в начале его профессиональной деятельности и (если он того пожелает) пребывание на ней до пенсионного возраста. Карьера включает в себя перспективу прогрессирующего возрастания – профессионального статуса, окладов и ответственности. Существует система продвижения в соответствии со старшинством или успешной деятельностью, или тем и другим вместе. Такая политика в отношении кадров призвана развивать «корпоративный дух», воспитывать у служащих высокую степень лояльности к организации.
Вот как описывает Вебер чистый тип рационально-бюрократического управления: «Совокупность штаба управления состоит из отдельных чиновников, которые: 1) лично свободны и подчиняются только деловому служебному долгу; 2) имеют устойчивую служебную иерархию; 3) имеют твердо определенную служебную компетенцию; 4) работают в силу контракта, следовательно, принципиально на основе свободного выбора; 5) в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждаются постоянными денежными окладами; 7) рассматривают свою службу, как единственную или главную профессию; 8) предвидят свою карьеру: «повышение» или в соответствии со старшинством по службе, или в соответствии со способностями, независимо от суждения начальника; 9) работают в полном «отрыве от средств управления» и без присвоения служебных мест; 10) подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролю».
Многие принципы, сформулированные Вебером, соответствуют современным реалиям.
Вебер выделил управленческую деятельность в самостоятельную сферу и высказал мысль о необходимости включения в учебные планы технических вузов специального курса по управлению (администрации). Помимо юридического образования, по его мнению, чиновник, соответствующий рациональному типу государства, должен иметь специальное образование, поскольку от него требуется компетентность в управлении.
Таким образом, в рациональной бюрократии Вебера все устроено предельно рационально, все функции регламентированы и определены соответствующими инструкциями. Всякое взаимодействие целесообразно и все вместе определено целями, зафиксированными заранее вне организации. Такая структура подобна хорошо спроектированной машине: люди в ней играют роль отдельных частей, колесиков, передаточных механизмов и т.п. Любое отступление от предписанного порядка – «болезнь», которую надо ликвидировать изменением либо технологии, инструкций, либо поведения людей. В соответствии с этим взглядом стремление к идеальному порядку, который никогда не наступит, – мотив рационализации, а выработка инструкций и воплощение их в жизнь – сущность управления. «Полностью развитый бюрократический механизм, – писал Вебер, – выглядит в сравнении с другими организациями точно так же, как машина в сравнении с немеханическими видами производства». Характерные черты подобной организации: жесткая централизация; иерархичность управления и «технологическая» его оснащенность; предельно четкое разделение функций и труда, желательно вплоть до пары «одна операция – один работник»; сугубо целевая ориентация как организации в целом, так и отдельных ее частей.
Вебер разработал общую теорию рациональной бюрократии. Прикладную теорию рациональной бюрократии применительно к предприятию, фирме и структурным его организациям (участнику, цеху) разработали в начале XX в. А.Файоль и Ф.Тейлор.
Последующие теоретические взгляды на административное управление вообще, и государственно-административное в частности, и качества служащих, необходимые для его реализации, развивались в тесной связи с политической и социальной практикой, а также в сопряжении с социокультурными особенностями основных «очагов» культуры западного общества.
Такого рода процесс ретроспективно может быть представлен как многоэтапный. Например, американские исследователи обычно выделяют в развитии идеологии государственной службы следующие основные периоды: правление «наследников и джентльменов» (1789–1829), правление «людей, пробившихся собственными силами» (1829–1883), возобладание принципа «общего блага» (1883–1906), господство «внутреннего управления» (с 1906 г.). Хронологические рамки такой периодизации носят условный характер, но она удачно акцентирует внимание на природе качественных изменений в теории и практике государственной службы.
Сложившийся к настоящему времени на Западе образ государственной службы и соответствующий ему тип государственного служащего вписывается в модель «научного управления». Обобщенно основные черты этой модели выглядят следующим образом:
1. Неукоснительное соблюдение принципа отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки их профессиональной пригодности. Стабильность основных «правил игры» в отношении продвижения и вознаграждения, позволяющая служащим планировать карьеру, активно заниматься повышением своей квалификации и созданием положительного имиджа.
2. Обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора социальных льгот, в достаточной мере стимулирующих усердный труд и гарантирующих высокую престижность положения государственного чиновника.
3. Система надзора и контроля за действиями чиновничества аппарата, способность пресекать возможные нарушения и злоупотребления.
Таким образом, более чем за 100 лет в теории государственного и административного управления разработаны не только общие принципы рациональной бюрократии, но и построено несколько базовых моделей, которые могут быть адаптированы к различным уровням развития общества, идущего по пути демократизации. Данные концептуальные представления широко используются при организационном построении государственного управления и в разработке стандартов и норм его правового обеспечения.
Особенности государственной кадровой политики и организации государственной службы в зарубежном опыте
Главным методом построения государственной службы и соответствующей кадровой политики в развитых странах является должностная квалификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого класса и квалификационных требований, к ним предъявляемых. В соответствии с «принципом заслуг», на котором основана идеология западной госслужбы, обязательным условием занятия административных должностей (кроме отнесенных к категории «политических») является сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных аттестаций служащих. Периодические аттестации, экзамены и конкурсы представляют собой неотъемлемый элемент карьеры западного чиновника.
Разработке должностных стандартов и методике экзаменационного процесса уделяется большое внимание, к этой работе привлекаются ученые различных профессий. Для отбора кандидатов в США, Японии, Англии и ряде других стран применяются тестирование, письменные экзамены, собеседования.
Принципиально важно то, что в большинстве развитых стран отбор кандидатов на административные должности и продвижение по службе контролируется специальными органами, независимыми от узкополитических и ведомственных интересов. Например, в США для федеральной гражданской службы – это главное управление кадров. Оно осуществляет общее руководство кадрами всего федерального аппарата, следит за соблюдением «принципа заслуг» при продвижении по службе, определяет порядок выхода на пенсию и социального страхования чиновников, разрабатывает классификационные стандарты, инструкции по работе с кадрами и рекомендации по улучшению организации их труда и т.д. Управление устраивает конкурсные экзамены для заполнения значительной части низших и средних профессиональных должностей и контролирует самостоятельную деятельность учреждений по набору на другие должности. Практически любое продвижение профессиональных кадров в федеральном аппарате должно быть, так или иначе, согласовано с этим органом.
Управление действует под общим руководством президента США и подотчетно конгрессу. Оно возглавляется коллегией из лиц с безупречной репутацией, назначаемых совместно президентом и сенатом.
В соответствии с законом о реформе гражданской службы 1978 г. в США были созданы бюро управления персоналом и совет по защите заслуг. На первый возлагалась задача обеспечения централизации и координации кадровой работы в аппарате государственной службы, назначение и продвижение служащих, оценка их труда, повышение квалификации, поощрение и наказание, выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой политики. Совет по защите системы заслуг обеспечивал соблюдение закона гражданской службы в области найма, увольнения и прохождения службы. Последний действовал в соответствии с девятью основными принципами системы заслуг, в частности:
рекрутирование служащих из всех слоев общества с подбором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности;
справедливое и беспристрастное отношение в процессе управления персоналом, независимо от политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национальности, пола, семейного статуса, возраста или инвалидности, с должным уважением к конфиденциальности личной жизни и конституционным правам;
равная оплата за работу равной ценности с учетом как федерального, так и местного уровня оплаты работников частного сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы;
высокие стандарты честного поведения и заботы об общественном интересе;
действенное и эффективное использование федеральной рабочей силы;
сохранение хорошо работающих служащих.
В развитых странах функционирование государственного аппарата регламентируется законами о государственной службе. Строго формализованные процедуры отбора, продвижения и наказания чиновников, предписываемые этими законами, направлены на обеспечение беспристрастности в оценке деятельности служащих, защищают от произвольного увольнения и других ущемлений их прав. Все это работает на создание здорового морального климата в госаппарате, поощряет повышение квалификации и служебное рвение чиновников.
Законы исходят из принципа политической нейтральности профессиональных государственных служащих. В то же время в развитых странах обычно допускается заполнение части административных постов (прежде всего, на высших этажах служебной иерархии) без обычных конкурсных процедур путем прямого назначения главой исполнительной власти. «Политические чиновники» призваны служить проводниками влияния победившей на выборах партии в среде профессионального чиновничьего аппарата.
Круг должностей, которые могут заполняться ставленниками победившей партии, обычно строго ограничивается. Например, в США к нему относится около четверти должностей в высшем эшелоне государственного аппарата. В других развитых государствах эта доля значительно ниже. Четкое разграничение функций «политических» и профессиональных чиновников направлено на то, чтобы максимально оградить последних от негативного влияния партийной политики, обеспечить стабильность их карьеры.
Особое внимание в развитых странах уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не за счет «естественного» отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту.
Путь «наверх» начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким способом кандидатов традиционно составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии – Токийского, в Англии – Оксфордского и Кэмбриджского университетов, во Франции – нескольких престижных государственных училищ).
В Японии, Германии, Англии и США подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях госаппарата (2–2,5 года) с оценкой их результатов.
Среди основных характеристик процесса подготовки управленческой элиты в развитых странах можно назвать следующие:
1. Тщательный отбор кандидатов. Этому способствует престиж высшей государственной службы и интенсивная конкуренция среди выпускников лучших вузов за места кандидатов на зачисление в эту службу.
2. Небольшое количество отбираемых кандидатов. Например, ежегодный прием во французскую ЭНА составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатов на высшие посты ежегодно участвует 250–300 человек, в США – 250 человек, причем, лишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания.
3. Основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы и разрабатывать стратегию их решения.
Система отбора и подготовки высшего эшелона профессиональных служащих в развитых странах, их высокий материальный статус и престиж, защищенность от политического произвола, та важная роль, которую они играют в регулировании экономической и общественной жизни, способствуют формированию в этом слое элитарной морали. Ее частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Этот слой в ряде более развитых стран относительно свободен от коррупции и партийных конфликтов и зачастую служит стабилизатором системы государственного управления в период политических пертурбаций (это особенно характерно для таких стран, как Франция, Япония, Англия, Индия, Южная Корея).
Согласно социологическим исследованиям 1980-х гг., на государственной службе Европы состояли преимущественно люди с юридическим образованием (управление рассматривается, как одна из отраслей права). Так, в Германии они составляли 66% корпуса госслужбы, в Италии – 54%, в то время как среди представителей законодательного корпуса (депутатов парламента) основные отрасли знания были представлены более или менее равномерно. В США картина прямо противоположная: юристы преобладают среди законодателей (среди конгрессменов их свыше 50%); на государственной службе их всего 18%. Ее облик определяют госслужащие с техническим и естественным образованием (42%), затем идут специалисты в области социальных наук (29%). Среди высшего звена руководителей (профессиональные политики) преобладают специалисты в области социальных наук (38%), на втором месте находятся юристы (28%) и лишь на третьем – представители технических и естественных наук.
Различия в подходе к формированию основных кадров государственной службы США и стран континентальной Западной Европы сказываются и на характере проблем, затрагиваемых в ходе дискуссий о ее модернизации.
В Великобритании вся система найма, обучения и продвижения госслужащих нацелена на «культивирование» профессионального управления широкого профиля («дженералистов»). Однако в последние 10 лет в стране становится все больше сторонников усиления в административно-государственном управлении роли специалистов. Сейчас около 25% чиновников в Англии – это специалисты в области права, экономики, политики, науки и техники. Они же составляют около 60% руководителей всех уровней госаппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы – «дженералисты» работают под единым руководством высших руководителей.
Представляет интерес система отбора и продвижения кадров в ФРГ. Это одно из важнейших направлений в деятельности кадровых служб госучреждений. Руководящие кадры избираются на должность в большинстве случаев по внутреннему конкурсу. Перед проведением конкурса строго определяются требования к претенденту, вытекающие из функциональных обязанностей; они публикуются в печати. Эти требования представляют собой совокупность формальных признаков, на основании которых можно сразу отклонить неподходящих кандидатов. К таким признакам относят: профессиональные предпосылки (образование, специальность, специальная подготовка, знание иностранных языков, опыт профессиональной деятельности, особые специальные знания); личностные предпосылки (устная речь при контактах с населением, в докладах, на консультациях граждан; письменная речь в работе с документами, умение дать письменное заключение о заявлениях и вопросах); обращение с гражданами, умение вести переговоры, принимать самостоятельные решения, проявлять инициативу, организационные способности, умение руководить сотрудниками, предлагать новые идеи; возможные другие предпосылки.
Далее отобранные по формальным признакам кандидаты проходят собеседование, по итогам которого кадровые службы с участием специалистов вырабатывают рекомендации о кандидате на занятие должности. По такой схеме осуществляется отбор кандидатов на должность, например, в Боннском магистрате, в министерствах.
Важное место в системе отбора занимает беседа с кандидатами, которая позволяет оценить личностные качества претендента, его психологические особенности. В этих целях претенденту предлагается сделать пятиминутный доклад на определенную тему. В процессе доклада кандидат показывает умение изложить материал, профессиональную эрудицию. Нередко практикуются дискуссии среди претендентов на должность, в ходе которых оценивается не только эрудиция, но и умение общаться с людьми.
Обязательным для кандидата является получасовой письменный экзамен, позволяющий выявить устойчивость человека в стрессовых ситуациях.
Считается, что возможность успешного выполнения функциональных (должностных) обязанностей обусловливается:
профессиональной характеристикой специалиста (образование, квалификация, вопросы для оценки компетенции специалиста) – на 30%;
личностными качествами – на 30%;
умением руководителя работать с людьми – на 40%. При отборе специалистов для работы в правительственных органах основное внимание уделяется умению работать в коллективе, действовать одной командой, навыкам системного подхода.
Стимулирование государственных служащих. Основным принципом, определяющим общий уровень оплаты труда госслужащих в развитых странах, является соответствие такой оплаты вознаграждению за эквивалентный труд в частном секторе. Следование этому принципу позволяет обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркам уровень жизни и таким образом удерживать в госаппарате квалифицированные кадры.
Государственная служба в развитых странах привлекает также развитой системой социальной защиты (малая вероятность увольнения, высокие пенсии, продолжительный отпуск и другие льготы, зачастую отсутствующие в частном секторе). Очень серьезным дополнительным стимулом для руководящих работников госаппарата служит возможность получить по выходе в отставку высокооплачиваемые посты в частном секторе. Во многих странах притоку молодежи в госаппарат способствует традиционно высокая престижность государственной службы.
В странах со зрелой государственностью создана сложная система контроля за деятельностью чиновничьего аппарата, многие звенья которой фактически дублируют друг друга. В эту систему входит, прежде всего, контроль со стороны парламента и его комиссии. Наличие развитой политической структуры с опытной и хорошо организованной оппозицией позволяет достаточно объективно оценивать деятельность госаппарата, пресекая возможные нарушения закона. Чрезвычайно полезную роль играет и постоянное внимание к аппарату со стороны средств массовой информации.
Действия государственных чиновников могут быть обжалованы в обычных судах. Кроме того, во Франции, Германии и некоторых других странах существуют особые административные суды, руководствующиеся административным правом. Они дают гражданам возможность обжаловать акты, действия или бездействие органов публичной власти.
Во многих странах мира создан институт общественного контролера (или Омбудсмена), призванный рассматривать жалобы граждан на любое ущемление их прав.
В последние годы на Западе предпринимаются попытки (и в теории, и на практике) усовершенствовать сложившуюся модель государственно-административного управления за счет включения в нее элементов социального и экономического управления и перевода в режим прозрачной или «отзывчивой бюрократии».
В целом, происходящий в последние десятилетия на Западе частичный пересмотр главных принципов госслужбы и кадровой политики можно свести к следующим основным направлениям:
анализ и институциализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;
децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
менеджеризация и даже маркетизация значительной части госслужбы;
максимально возможная открытость и «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан.
Разумеется, существует и «противодействие» этим новациям, зачастую весьма эффективное и аргументированное, со стороны классической административной идеологии и практики деятельности бюрократической корпорации. Однако общий вектор, на наш взгляд, все же направлен в сторону «обуздания» бюрократии. Многие специалисты даже считают, что произошел общий упадок статуса бюрократии. Однако мы не разделяем столь безоговорочный вывод. Более актуальным этим специалистам представляется поиск ответа на другой вопрос: следует ли России, модернизируя свою госслужбу, идти таким же путем, как Запад? Единой точки зрения на этот вопрос как среди российских, так и среди западных специалистов нет. Часть из них считает следование западному опыту реформирования государственной службы обязательным условием успеха модернизации любой страны. Другие полагают, что управление – это не относительно автономная система (так считает часть специалистов на Западе), а социокультурная система, которую можно объяснить только в связи со всей системой национальной культуры. Ценности, присущие национальной культуре в целом, которые передаются из поколения в поколение благодаря воспитанию и процессам социализации, входят и в управление. Так, если в обществе в целом преобладает патриархальный дух, если в семьях никто не может усомниться в правоте отца, то и в управлении никто не будет критиковать начальника, и информация будет поступать лишь в одном направлении. Поведение госслужащего в процессе своей деятельности в этой ситуации, прежде всего, может быть ориентировано на патронажные или клиентистские отношения, определяемые этническими или культурными особенностями. С этой точки зрения, управление – не универсальный феномен, а «плюралистический», характеризуемый в различных культурах по-разному. Оно многофункционально: то, что западным наблюдателям зачастую кажется недостатком управленческой деятельности, представители другой культуры считают рациональным, так как, помимо чисто административных задач, они должны выполнять другие задачи и функции.
Основные подходы к реформированию государственной службы в развитых странах на современном этапе
Реализуя новые подходы, навеянные системой ценностей глобализирующегося и демократизирующегося общества, в ряде развитых стран были предложены различные модели новых административных реформ. В частности, достаточно различаются в этом отношении американская модель административных реформ и европейская.
Достаточно подробно стратегия и тактика американской административной реформы проанализирована проф. А.В.Оболонским. Анализируя выработку идеологии реформ, он отмечает значимость следующих подходов.
В 1992 г. в США вышла книга Осборна и Геблера, которую буквально сразу стали называть классической. Ее авторы, в частности, сформулировали 10 правил, гарантирующих, по их мнению, успех административной деятельности. Вот некоторые, пожалуй, основные из них: стоять у руля, а не плыть по волнам; давать гражданам полномочия, а не только предоставлять им услуги; создавать конкуренцию, а не монополии; определять деятельность должны заказы, а не правила; ориентироваться следует не на процесс или выделенные средства, а на достигнутые результаты; удовлетворять потребности клиентов, а не бюрократии; думать, как предприниматель, т.е. о выгоде, а не о расходах; предугадывать события и инвестировать в профилактику, а не в лечение запущенных проблем.
Предлагается и во многом приводится в жизнь радикальное расширение связей госаппарата с общественностью, для удовлетворения нужд которой он, по существу, должен действовать и работать. При этом дело отнюдь не сводят просто к совершенствованию системы циркуляции информации, как порой у нас думают. Часто в виде главного направления совершенствования государства называется формирование новой культуры государственной службы, предполагающей ее решительный поворот к гражданам. Например, план правительства Канады по реформированию госслужбы всего на 10% состоит из изменений законодательства, еще на 20% – из структурных изменений, зато на 70% – из изменений культуры взаимоотношений, самой атмосферы государственных учреждений.
В США подходы к реформе начала 90-х гг. в первую очередь ориентированы не на структурные факторы, а на изменение поведения бюрократов. Президент Клинтон принял стратегию перестройки правительства, чтобы сделать его разумнее, дешевле и эффективнее. Реализовывать программу было поручено вице-президенту А.Гору. Программа была задумана на срок вплоть до 1999 г.
Интегрирующей стала идея, что следует радикально изменить сам принцип деятельности правительства – сделать сдвиг от действующей по вертикали «сверху вниз» бюрократии – к «антрепренерскому» правительству, в основе деятельности которого лежат полномочия, данные ему гражданами и их сообществами, и задача которого – изменять страну «снизу вверх». Таковы были «перестроечные лозунги» для американской гражданской службы.
В качестве мер предлагалось: 1) радикально реформировать центральную службу управления кадрами; 2) увеличить гибкость в организации кадровой работы, поскольку, существующие правила обеспечивают определенную защиту от политизации госслужбы, но ценой ее негибкости; соответственно нужен некий баланс; 3) ориентироваться на любую структуру, способную обеспечить лучшее качество продукции и услуг, независимо от того, является ли она правительственной или нет; 4) повысить ответственность за результаты деятельности; 5) развивать новые формы контрактов, позволяющие экономить правительственные средства; 6) поощрять качество работы как прямыми денежными выплатами, так и расширением возможностей продвижения по службе; 7) обеспечить небольшое по количеству, но высокоэффективное и квалифицированное ядро правительственных менеджеров; 8) повысить роль кадровой ротации между различными должностями и организациями, а также выполнения различных видов работ на протяжении служебной карьеры; 9) повысить культуру и авторитет госслужбы, особенно ее высших уровней, в глазах налогоплательщиков; 10) более тесно увязать кадровые аспекты госслужбы с другими ее составляющими, в частности – с бюджетной.
Если же говорить о предложенной Комиссией Гора концепции перестройки правительства более конкретно, то ее сердцевиной был кадровый аспект, а идеологической доминантой – децентрализация, дерегуляция кадровой службы. Отсюда ясно и «направление главного удара» – Служба управления персоналом (ОРМ). Комиссия прямо заявила, что существующая система найма служащих не только не отвечает потребностям XXI века, но устарела уже на сегодняшний день и, по существу, препятствует приему на работу наиболее достойных кандидатов. Выход авторы концепции видели в децентрализации системы.
Реализуя данную идеологию с середины 1998 по середину 1999 гг. на постоянную работу в федеральные органы было принято в общей сложности 60 тыс. человек. Работу по отбору кандидатов проводили в общей сложности 650 комиссий с делегированными им экзаменационными полномочиями, которые действовали от имени и по поручению различных правительственных организаций. Эти комиссии использовали два метода. В 40% случаев это – письменные тесты, причем, главным образом, это применяется для отбора служащих на должности младших (2–4) и части средних (5 и 7) рангов шкалы GS. В остальных случаях используется метод, так называемых, заочных экзаменов, который в сущности не является экзаменом в привычном смысле этого слова, а представляет собой составление формализованного в цифровых показателях рейтинга кандидатов на основе информации, об их образовании и профессиональном опыте, а также ветеранских привилегиях. Эти показатели сопоставляются с идеальным рейтингом для вакантной позиции, и комиссия отбирает трех кандидатов с наилучшим для данной позиции рейтингом. Окончательный выбор одного из них осуществляет соответствующий кадровый менеджер. (Это отличает, данную систему от, например, французской, где, во-первых, все кандидаты проходят через очную экзаменационную проверку, а во-вторых, менеджер, принимая окончательное решение, обязан следовать произведенному Комиссией ранжированию кандидатов.) ОРМ сохраняет функции обучения и консультирования (в некоторых случаях носящие характер, скорее, обязательного к исполнению инструктирования) по отношению к комиссиям. Было проведено исследование с целью оценить достоинства и недостатки описанной системы по сравнению с предыдущей – централизованной. Согласно его результатам, около 80% членов комиссий оценили ее, как более эффективную.
Реформы американской федеральной государственной службы были не завершены, и давать какие-либо окончательные оценки пока не представляется возможным.
Правительственная машина, как известно, обладает большой инерцией и сопротивляемостью резким переменам. Во всяком случае, принятый Конгрессом в 1993 г. Закон о деятельности Правительства и ее результатах, основанный на многих из оценок и рекомендаций Комиссии Гора, предусматривал программу мероприятий на ряд лет вплоть до 1999 г. Из них, как уже было сказано, осуществлена лишь часть. Так что «административная революция» в США, если и идет, то совсем не революционными темпами и сталкивается со значительными трудностями.
Что касается европейского опыта, то среди ряда начинаний привлекает внимание подход, делающий упор на повышение компетентности служащих. Показательны в этом отношении основные идеи и оценки доклада, подготовленного для правительства Великобритании специалистами по государственной службе К.Худом, М.Лоджем и К.Клиффордом.
Это исследование проведено в 2001 г. с целью определить, какие навыки требуются государственным служащим при принятии политических решений и при проведении в этой связи соответствующих консультаций, и какими принципами и официальными документами они руководствуются. Проводилось сравнение британского и зарубежного опыта на примере двух наиболее репрезентативных министерств: министерства экономики Германии и министерства торговли и промышленности Великобритании.
Оба ведомства созданы давно и вынуждены приспосабливаться к новым условиям.
Они перешли к новой форме работы – «с ориентацией на проекты»; оба ведомства прошли через перестройку, сокращение уровней в иерархической пирамиде и рационализацию. Ныне им приходится учитывать новые условия глобальной экономики, общей стратегии и правовой базы ЕС, чем определяются новые методы работы и повышенное внимание к консультациям, экспертизам, особенно там, где радикально изменилась технология и структура.
Министерство экономики Германии традиционно комплектовалось юристами, хотя последние 30 лет в нем стало поровну экономистов и юристов. Оно традиционно действовало в условиях коалиционного и федерального правительства. Главная обязанность государственных служащих традиционно состояла в том, чтобы служить в первую очередь Основному Закону, а не существующему на данный момент правительству.
Для обоих министерств хорошо то, что совместно с ними ныне работает множество самостоятельно управляемых организаций (агентств или управлений): восемь организаций, насчитывающих приблизительно 7200 служащих, для министерства экономики Германии и двенадцать организаций и регулирующих органов, насчитывающих более 3500 служащих, для британского министерства торговли и промышленности. Такие организации давно были особенностью немецкой федеральной службы, а в британском правительстве они получили широкое распространение сравнительно недавно.
Термин «компетентность», использованный в названии темы, не имеет в управлении одного общепринятого значения. В английском языке у него синонимы. Это: квалификация, навыки, опыт, умение, способности; (профессиональная) пригодность, (служебное) соответствие; компетенция и правомочность. Из всех значений авторы выбирают три. Во-первых, традиционное значение (законные полномочия и юрисдикция индивидуума, организации или учреждения). Во-вторых, это способность института, организации или ряда организаций (вооруженных сил, полиции или государственной службы в целом) исполнять определенные функции. В-третьих, в значении «навыки, опыт и способности» отдельного человека.
Когда авторы исследования сравнивали компетентность чиновников в Великобритании и Германии, то выяснилось, что в соответствующих документах, а также самими служащими в обеих странах, компетентность понимается по-разному. В Германии государственные служащие – по традиции юристы, и они придают особое значение умению логично рассуждать, исходя из общих принципов, излагать и общаться. Министерство экономики считается в немецком федеральном правительстве лидером в разработке критериев и системы оценок знаний, управления и руководителей, работы сотрудника и стиля изложения.
В отличие от своих немецких коллег британское министерство торговли и промышленности не имеет единой концепции компетентности, которую можно применить ко всем организациям и подразделениям правительства в целом.
Как в Великобритании, так и в Германии в первую очередь ценят организаторские способности руководителей, скорее организационную, чем техническую сторону деятельности. В документах гражданской государственной службы особое внимание обращается на отношения вышестоящих должностных лиц со своими подчиненными. Концепция госслужбы той страны включает систему аттестации работников и классификацию должностей по сложности. А британская Высшая государственная служба во время ее изучения авторами в 2001 г. опиралась в основном на устные оценки и критические замечания.
Ни в министерстве экономики Германии, ни в британском министерстве торговли и промышленности авторы, однако, не нашли убедительных доказательств того, что концепция компетентности находит практическое применение в системе аттестации и оплаты труда. Одна из причин этого, по их мнению, заключается в том, что эти концепции компетентности оказались слишком запутанными, чтобы ими пользовались на практике. И потому ни в том, ни в другом министерстве у сотрудников не было четкого представления, что отражают оценки, и чем хорошая работа отличается от плохой.
Для целей исследования авторы сами подразделили понятие «компетентность на государственной службе» на три частично совпадающие категории – образование и опыт, практические и специальные знания и вклад в «социальный» аспект политики. В Великобритании этому последнему аспекту уделяется исключительное внимание. Все категории оценивались по трехбалльной шкале: «высоко, средне, низко».
По категории «образование и опыт» авторы исследовали наличие практического опыта работы по специальности; уровень освоения передового опыта; степень политического и парламентского опыта; опыт работы за границей; опыт участия в научных исследованиях. В категории «практические и специальные знания» авторы исследовали: знание (истории) политики; знание отрасли и, особенно, знание бизнеса, формальные знания методов управления, знание процесса работы правительства (включая знание терминологии и процедур, принятых в правительстве), знание иностранных языков и знания в области культуры, профессиональные знания (правовые, экономические, статистические) или политико-аналитические навыки. В категории вклад в «социальный» аспект авторы исследовали следующие качества: 1) память; 2) способность эффективно работать в «сети» (то есть умения налаживать связи своего коллектива с другими для получения экспертизы или мнения); 3) управление проектом; 4) оценка и критичность (включая и дружескую критику и полное неприятие – для того, чтобы проверить качество стратегии); 5) способность примирять и управлять конфликтом; 6) способность быть генератором идей и оказывать поддержку.
Авторы пишут, что проведенный ими анализ, хотя и неизбежно ограниченный, ценен тем, что осуществлен впервые.
В результате у них получилось 18 аспектов «компетентности». И по большинству из них министерство экономики Германии и британское министерство торговли и промышленности мало отличались (табл. 8.1).
Оказалось, что самая трудная и важная задача, пишут в заключение авторы, это разработать четкие и проверяемые критерии оценки компетентности людей и организаций. Для этого нужно отказаться от принятого до сих пор в государственном управлении банального подхода и рассмотреть трудные проблемы, которые стоят перед государственными служащими, занятыми разработкой стратегии, особенно связанной с урегулированием конфликтов.
Анализ теоретических разработок и опыта их реализации в административных реформах ряда стран в последние годы показывает всю сложность процесса совершенствования системы административного управления и необходимость экспериментальной проверки многих, кажущихся революционными, идей.
Таблица 8.1
Три аспекта компетентности в разработке политики
Образование
Практические и специальные (и технические) знания
Вклад в «социальный» аспект

Качество
Показатель
Качество
Показатель
Качество
Показатель

Опыт работы в Правительстве и министерстве
Сколько лет, и какую часть стажа проработал в м-ве экономики Германии
Знание политики
Знание истории вопроса
Память
Память о предыдущем опыте

Опыт работы в промышленности и бизнесе
Сколько лет, и какую часть стажа проработал в промышленности и бизнесе
Знание дела и конкретных условий в бизнесе или другом секторе
Знание условий рынка и конъюнктурных факторов
Способность налаживать связи и работать «в сети»
Наведение мостов между разными структурами внутри и вне правительства

Использование опыта оперативной работы
Сколько лет занимался оперативной работой или регулятивной деятельностью
Знание методики руководящей работы
Владение "проектным подходом" и другими методами руководства
Надзор за реализацией проектов
Осуществление функций управления и руководства на всех уровнях

Политический и парламентский опыт парламентский опыт
Сколько лет, и какую часть стажа проработал политическим советником, был откомандированным в парламент или в аппарат
Знание порядка и методов работы в правительстве
Знание большого круга правовых, политических процедур, делопроизводства и средств в этой области
Анализ и критичность
а) отбор идей и оценка их выполнимости с точки зрения соответствия политическим и административным условиям, б) проверка целесообразности политических предложений

«Международный» опыт
Сколько лет, и какую часть стажа проработал за пределами Великобритании или Германии или вне ЕС
Познания в языках и культуре
Насколько полно знает язык и насколько глубоко разбирается в явлениях культуры
Управление конфликтом (урегулирование)
Выполнение функции посредника и миротворца, например, между министрами и внешними кругами

Опыт исследовательской работы
Сколько лет, и какую часть стажа регулярно занимался исследованиями
Профессионально-аналитические знания
Специфические профессиональные навыки (например, экономист, статистик, юрист)
Умение стимулировать знания и генерировать идеи
Способность быть «мозговым центром», используя опыт, доказывая эффективность

Контрольные вопросы к теме №8
Какие основные принципы и идеи лежат в основе современной системы государственно-административного управления?
Какой опыт организации госслужбы подготовки и отбора специалистов на Западе кажется вам наиболее интересным?
Каковы основные подходы к организации системы государственно-административного управления и госслужбы появились в последние годы на Западе?
Каковы основные идеи и принципы реформирования госслужбы в 90-е годы в США, в Европе?
Что показала практика реформирования госслужбы в 90-е годы на Западе?
М.Вебер разработал, так называемый, идеальный тип административной организации, обозначенной им термином « рациональная бюрократия». Каковы ее основные характеристики?
Какими документами в развитых странах регламентируется функционирование государственного аппарата?
Дайте основные характеристики процесса подготовки управленческой элиты в развитых странах.
В целом происходящий на Западе частичный пересмотр главных принципов госслужбы и кадровой политики можно свести к следующим основным направлениям. Назовите эти направления.
ЭКЗАМЕНАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ
Объективная необходимость, понятие, сущность государственной службы.
Государственная служба в системе государственного управления.
Классификация государственных служащих.
Виды государственной службы.
Предмет и задачи курса «Государственная служба».
Методы изучения государственной службы.
Сущность кадровой политики на государственной службе.
Преодоление аномалий государственной службы.
Стабильность института государственной службы.
Структура теории государственной службы.
Государственная служба как социальный институт.
Социальная природа государственной службы.
Социальный характер функционирования государственной службы.
Сущность государственной службы, как социально-правового института и сферы деятельности.
Технологии взаимодействия государственной службы с общественностью.
Структура управления по связям с общественностью.
Правила взаимодействия государственной службы с общественностью.
Электронное правительство, как новейшая технология работы государственной службы.
Основы организации государственной службы в Республике Беларусь.
Государственная служба в Республике Беларусь.
Квалификационный справочник «Государственные должности государственных служащих».
Закон «О государственной службе в Республике Беларусь», как единый нормативно-правовой акт систематизированного приложения положений о государственной службе.
Классы государственных служащих Республики Беларусь.
Кадровый реестр, как система учета государственных должностей государственных органов Республики Беларусь.
Принципы государственной службы Республики Беларусь.
Организации, связанные с государственной службой в Республике Беларусь.
Права государственных служащих в Республике Беларусь.
Обязанности государственных служащих в Республике Беларусь.
Поступление на государственную службу в Республике Беларусь.
Контракт с государственным служащим в Республике Беларусь.
Порядок прохождения государственной службы в Республике Беларусь.
Материальное и социальное обеспечение государственных служащих Республики Беларусь.
Аттестация государственных служащих в Республике Беларусь.
Эффективность государственной службы.
Критерии эффективности государственного управления и государственной службы.
Эффективность деятельности руководителей.
Ядро квалификации высших руководителей.
Культура государственного служащего.
Государственные служащие, как социально-профессиональная общность.
Социальный статус государственного служащего.
Духовная культура государственного служащего.
Значение организационной культуры для поведения государственного служащего.
Коммуникативная культура государственного служащего.
Профессиональная этика государственного служащего.
Этикет государственного служащего.
Концептуальные основы организации государственной службы в условиях рыночной экономики.
Особенности государственной кадровой политики в организации государственной службы в зарубежном опыте.
Основные подходы к реформированию государственной службы в развитых странах на современном этапе.
Теоретико-методологические аспекты государственной службы.
Основы правового положения государственного служащего в Республике Беларусь.
Сущностные черты государственной службы.
ЛИТЕРАТУРА
Закон «О государственной службе в Республике Беларусь».
Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). – М., 2000.
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. – М., 2002.
Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. – М., 2000.
Герменчук В.В. Подготовка государственных служащих в зарубежных странах. – Мн., Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2005.
Государственная служба: учебник. – М., 2004.
Государственная служба: теория и организация. – Ростов н/Д, 1998.
Государственная служба в современной России. – М., 2003.
Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. – М., 1998.
Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. – М., 1999.
Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. – М., 2002.
Яковлев А.И. Эффективность государственной службы. – М., 1998.
13PAGE 15


13PAGE 14215



профессиональные знания, навыки и умения;
знания необходимых документов;
способность к накапливанию и совершенствованию профессионального опыта;
творческое применение профессиональных знаний и опыта.



ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ


ДЕЛОВЫЕ

организованность, собранность, ответственность и исполнительность;
инициатива и творческая предприимчивость;
самостоятельность решений и действий;
новаторский подход к делу;
умение взаимодействовать.


МОРАЛЬНО – ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ

способность к самооценке;
профессиональная этика и стиль общения;
справедливость и честность;
чувство собственного достоинства;
уважительное отношение к мнению сотрудников и клиентов;
коммуникабельность;
быстрая адаптация к новым условиям.



ИНТЕГРАЛЬНЫЕ

работоспособность (умение интенсифицировать свой труд);
общая культура;
культура делопроизводства;
дисциплина времени и исполнительная обязанность;
развитость (культура) мышления и речи.


ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ

требовательность;
морально-психологическая устойчивость;
внешняя культура.


С П О С О Б Н О С Т И Л И Ч Н О С Т И
интеллектуальные
эмоционально-психологические
к самооценке
способность к общению с людьми
способность понимать людей
личная напористость и инициативность
физическое и умственное здоровье




К О М П Е Т Е Н Т Н О С Т Ь – Э Т О :
хорошая профессиональная подготовка, знания в различных областях, необходимые для работы;
рациональное прогностическое мышление, адекватное восприятию действительности;
психолого-аналитические качества, обладание социальной адаптацией;
умелое контактирование с разным контингентом;
умение принимать нужное решение в неожиданных ситуациях на основании законности, целесообразности и эффективности предполагаемых и проводимых мероприятий, преодолевать блокировку;
обладание достаточно высокой общей культурой и культурой делового общения.

Схема 5.1. Критерии оценки государственных служащих

Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. - Ростов-на-Дону: Феникс, 1998. - С. 35.

"Государственная служба – это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу".

"Государственная служба – вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд. Как правовой институт государственная служба - комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения. В большинстве стран Запада государственная служба носит название "публичная" или "гражданская служба".

Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. - М.: Дело, 1999. - С. 10.

"Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе".

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. - С. 263.

“Государственная служба – это форма реализации государственной власти, осуществление государственной деятельности в целом”.

Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. Мн.: Тесей, 2002. – С. 549-550.

Схема 1.1. Определения государственной службы

13 EMBED CorelDRAW.Graphic.9 1415



Схема 1.2. Цели государственного управления и государственной службы



Root Entry

Приложенные файлы

  • doc 18076804
    Размер файла: 2 MB Загрузок: 0

Добавить комментарий